La agenda de los ODS y su medición desde un enfoque integral. El caso de Tierra del Fuego
The SDG agenda and its measurement from a comprehensive approach. The case of Tierra del Fuego
Cecilia Guillamet Chargue Joaquín Picón Juan Delgado Mariano Hermida Mercedes Manté1 El presente artículo es un nuevo abordaje que se enmarca en un proceso de investigación de larga duración. A fin de clarificar el texto se han incluido segmentos ya publicados en otros textos de los autores.
El crecimiento económico atravesó un proceso de ampliación en sus dimensiones. Como hijo del proceso de revolución industrial originada desde mediados del siglo XVIII, y profundizado con el desarrollo industrial de los países occidentales entre la segunda parte del siglo XIX y principios del XX, comenzó a separarse del simple crecimiento de la riqueza de bienes y servicios, para aplicarse en una perspectiva más humana y social hacia finales de la segunda guerra mundial. Sin embargo desde principios de la década del ’70 comienzan a hacerse visibles los impactos en el ambiente, y un espíritu crítico empieza a entender que el desarrollo no se da de la mano de la acumulación de riqueza (Hermida, 2015). Para ello, tanto desde la CEPAL (Svampa, 2009), como desde el Modelo Mundial Latinoamericano proponen una visión distinta a los “límites del crecimiento” propuesto por el Club de Roma (Goñi y Goin, 2006).
El debate desarrollado desde la cumbre de Estocolmo en 1972 parece tener un primer resultado en el famoso Informe Bruntland (“Nuestro futuro común”) redactado por las Naciones Unidas en 1987. Es en él donde el término “desarrollo sostenible” comenzó a tener una rápida y amplia difusión. Sin embargo el concepto termina siendo amplio y hasta ambiguo, asociado a la idea de progreso pero circunscripto a la finitud de los recursos naturales. También global ya que supone una mirada que contemple la diversidad, tanto social, económica, ambiental, como la local, nacional o regional.
Desde nuestra perspectiva parece necesario diferenciar al desarrollo del manejo sostenible, este último puede estar basado en las pautas de baja degradación del ambiente, pero no contemplar derechos sociales. “Esto significa que no es que la sociedad realiza el desarrollo sostenible del ambiente, sino que el desarrollo sostenible de la sociedad incluye, entre otras, una dimensión ambiental” (Reboratti, 2000, pp. 199-200).
Ahora bien, hemos observado que el desarrollo sostenible no sólo contiene una perspectiva nacional o global, sino también local. Así surge la pregunta: ¿local refiere a municipal? Desde la óptica que perseguimos, entendemos que desarrollo local no es el equivalente de desarrollo municipal. Claro está que es imposible la sostenibilidad territorial si en una jurisdicción existe un manejo sustentable y en otra no, o si en una se ejecutan políticas de desarrollo social y otra simplemente políticas sobre el manejoevidentemente los niveles jurisdiccionales deben trabajar mancomunadamente a fin de consolidar un desarrollo global. En este sentido lo territorial no debe estar sometido al corsé del límite jurisdiccional. Sin embargo, es necesario señalar que el gobierno local debe ser un actor central, dadas las virtudes de sus competencias, gran parte del “éxito” del desarrollo depende de su accionar (Quetglas, 2008, pp. 29-30). En este marco el desarrollo local sostenible se traduce en un proceso endógeno, que se genera en el interior de la sociedad, que mantiene el diálogo con el afuera, pero que no es impuesto desde “arriba”.
De más está decir que entendemos que desarrollo no es sinónimo de crecimiento, el primero puede contener al segundo, pero el segundo no necesariamente al primero. Por ejemplo, crecimiento del Producto Bruto Interno no significa distribución de la riqueza, ni tampoco reducción de la pobreza, que sí deben ser contenidos necesariamente por el desarrollo. En este sentido el desarrollo sostenible debe apuntar a reducir la desigualdad social.
El desarrollo sostenible comprende la relación entre la sociedad civil y el ambiente (Reboratti 2000). En este sentido, e introduciendo una perspectiva sistémica, observamos la relación del ser humano como sujeto y parte del ambiente en constante relación con él. Desde esta perspectiva no entendemos a la relación como competencia desde los sistemas (Bucley 1982, p. 30), sino en una continua interacción.
Por supuesto esa relación es diferencial y asimétrica ya que es la sociedad quien interviene en el ambiente modificándolo. Sin embargo, esa intervención puede ser sostenible o no dependiendo del tipo de manejo que se realice. En este sentido puede darse un estado de equilibro o de homeostasis, que “no implica fijeza, inmovilidad o estancamiento, sino que significa una condición que puede variar, pero es relativamente constante” (Bucley, 1982, p. 32), es decir que el cambio es parte necesaria de los sistemas, sin embargo, ese cambio puede ocurrir en un marco de equilibro o compensación.
A fin de aclarar, Hopwood, Mellor y O’Brien (2005) establecen un mapa de las distintas aproximaciones que recibe el concepto del desarrollo sostenible. En dicho artículo los autores diferencian los abordajes en dos niveles, la relación equidad o inequidad en términos de desarrollo socioeconómico y la relación centrada o no en términos ambientales. Este análisis relacional les permite diferenciar los abordajes teóricos que sostienen el “status quo”, los que apelan a una visión reformista, y quienes se resuelven por la transformación completa. En el centro del esquema el modelo encuentra a las corrientes emergentes al Informe Brundtland, en la base de la inequidad y la desatención ambiental se aprecia el abordaje neoliberal, el Club de Roma se presenta igualmente inequitativo, aunque eco centrado. Finalmente, los movimientos latinoamericanos son situados en los extremos de la transformación, es decir centrados en la protección ambiental con una fuerte inclusión socio económica para el desarrollo.
Finalmente, y siguiendo a Gallopín (2003), desarrollo sostenible se aprecia cuando el crecimiento económico no material o crecimiento cero (alternativa para países “ricos”) se reúne con las mejoras en la calidad de vida. Dentro de sus acepciones observa la posibilidad de que los países que se denomina “pobres” generen crecimiento económico material con una calidad de vida creciente, según su apreciación dicho grupo de países requiere que la sostenibilidad se cristalice principalmente en la erradicación de la pobreza y en la mejora de las condiciones materiales de la población.
La pregunta que probablemente se hará el lector es si este proceso propuesto es posible, cabe destacar que el autor de la tipología enfatiza en la distribución por sobre el crecimiento en aquellos países con altos niveles de desarrollo, de esta forma se reduce la presión sobre el ambiente y se hace sostenible tanto desde el punto de vista de los recursos naturales como desde la perspectiva en la equidad social. Para aquellos países que no han llegado a un nivel de desarrollo tan elevado la propuesta es mantener los niveles de crecimiento material elevando la distribución de la riqueza, si esto no ocurre es imposible hacer sostenible el desarrollo.
En septiembre de 2015 en la Cumbre Histórica de la Organización de las Naciones Unidas todos los dirigentes mundiales aprueban los 17 Objetivos para el Desarrollo Sostenible (ODS) de la Agenda 2030, los cuales entraron en vigencia el 1 de Enero de 2016, presentándose una nueva oportunidad para que los países y ciudadanos mejoren la vida de las personas. Los ODS observan el éxito como articuladores de agenda gubernamental de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) y tratarán en los próximos 15 años de ir más allá e intensificar las acciones para eliminar la pobreza, la desigualdad y luchar contra el cambio climático, las cuales deben estar fuertemente asociadas a estrategias que beneficien el crecimiento económico y trabajen sobre las necesidades sociales tales como la salud, nutrición y seguridad alimentaria, educación, empleo, protección social, y promuevan la protección del medio ambiente luchando contra el cambio climático (ONU 2015).
Lo interesante de esta nueva agenda es la continuidad del compromiso que adquieren los países miembros en el establecimiento de objetivos que permitan delinear las políticas públicas en torno a un desarrollo multidimensional que contemplen las dinámicas sociales, económicas y ambientales.
Cabe destacar que Argentina, como los restantes miembros, se encuentra en la actualidad en el proceso de adecuación de los 17 objetivos y las 169 metas a su realidad local (CNCPS 2016a). Este trabajo establece la agenda y medición de políticas públicas nacionales para el 2017 y provinciales para 2019 (CNCPS 2016b), con lo cual la coyuntura y vigor del debate nos es sustancial para el desarrollo de las actividades en términos de sostenibilidad socioeconómica y ambiental.
Tal como mencionamos anteriormente los ODS son posibles gracias a dos cuestiones, el establecimiento de una agenda pública configurada en los ODM hasta 2015, y a la ampliación conceptual que el desarrollo fue estableciendo, ejes que trataremos en ese orden.
Hacia el año 2000 la ONU, en la Cumbre del Milenio de las Naciones Unidas, los líderes del mundo convinieron en establecer objetivos y metas, con plazos definidos, para combatir la pobreza, el hambre, las enfermedades, el analfabetismo, la degradación del ambiente y la discriminación contra la mujer. Estos objetivos, contenidos en los ODM, consistieron en una lista de 18 metas y 48 indicadores que debían responder a 8 objetivos específicos. En la Cumbre Mundial del 2005 se acordó agregar 4 nuevas metas al marco de monitoreo vigente a la fecha, que permitieran una mejor supervisión cuantitativa de los objetivos ya planteados. En la Asamblea General en 2007 se volvió a presentar un nuevo marco oficial de monitoreo para los Objetivos de Desarrollo del Milenio, dicho marco, vigente a partir de enero del 2008 contiene 21 metas y 60 indicadores reenumerados de acuerdo a los respectivos objetivos y metas; por otro lado, algunas metas e indicadores fueron eliminados y otros reformulados. A pesar de haber proporcionado un marco para el desarrollo y haberse observado importantes avances en diferentes sectores estos han sido desiguales, principalmente en África y otros países menos desarrollados y pequeños estados insulares.
Si bien la agenda de los ODM incluía una mirada hacia la sostenibilidad su preponderancia en la agenda socio económica desplazaba la mirada de las dinámicas ambientales, en este sentido la nueva agenda establecida por los ODS parece ampliar la propuesta. Esta característica viene asociada al proceso de ampliación conceptual que el desarrollo fue adquiriendo, que, con sus múltiples adjetivaciones, social, económico, humano o sostenible, fue marcando paulatinamente la multidimensionalidad que el término requiere.
Un sistema de información estadística requiere de la selección de indicadores relevados por diversos organismos públicos y privados. Estas fuentes de datos e información no siempre son especializadas, una parte de la misma suele estar basada en registros administrativos, los que requieren un tratamiento específico que consolide la información de forma confiable, oportuna, válida y que sea capaz de cumplir los criterios de calidad (Hermida 2009, 2012, 2015).
Cuando las fuentes de información son generadas por organismos especializados en la estadística pública, dichos requisitos suelen estar cubiertos, sin embargo el análisis de las fuentes siempre es una condición obligada en el desarrollo de un sistema de información.
Durante el proceso de evaluación y selección de indicadores realizado entre 2014 y 2016 hemos evaluado un total de 113 indicadores (Hermida 2016). Siendo seleccionados como imprescindibles 42 indicadores. Los restantes indicadores fueron estimados para etapas posteriores o fueron excluidos por no contar con representatividad en Tierra del Fuego. Esto se debe a las características ambientales, sociales, institucionales y económicas de la provincia.
Este primer grupo de indicadores imprescindibles cuenta con 28 que son comparables con el Sistema de Información para el Desarrollo Sostenible de Argentina (SIDSA) (SAyDS 2005, 2010, 2015) presente a nivel nacional, y 14 que permiten observar la especificidad de la provincia en el Sistema de Información Estadística para el Desarrollo Local Sostenible de Tierra del Fuego (SIEDLS-TDF) (Hermida 2016, Hermida 2017, Hermida y Manté 2019).
Cabe destacar que uno de los requisitos planteados por Rayen Quiroga Martínez (2009) establece un número acotado de indicadores, cercano a 30. En este marco se decidió establecer un sistema algo más concentrado que el existente a nivel nacional, para ello, se seleccionaron 42 indicadores iniciales, un número similar podrían ser incluidos en una segunda y tercera etapa, cuando la disponibilidad de la información y la pertinencia lo permitan (Hermida 2016).
El modelo utilizado para los 42 indicadores se encuentra articulado en el propuesto por Gallopin (2003, 2006), en el marco de la CEPAL, en donde se estructuran los indicadores por el modelo para la Evaluación de la Sostenibilidad de América Latina y el Caribe (ESALC)
En términos metodológicos, para la selección de estos 42 indicadores a nivel local, hemos realizado, en la citada investigación (Hermida, 2016), diez entrevistas en profundidad a informantes clave (investigadores, profesionales y productores de información) que pudieran estimar la calidad, o sugerir información alternativa que respetase los siguientes criterios:
En este sentido, estos 42 indicadores presentan la ventaja de corresponderse directamente a la dinámica del desarrollo local sostenible de la Provincia de Tierra del Fuego y su comparabilidad con modelos nacionales e internacionales, aunque resta que estos se relacionen con la agenda propuesta por los ODS.
Este modelo propuesto en trabajos anteriores (Hermida 2016, 2017, Hermida y Manté 2019) se encuentra vinculado tangencialmente con los Objetivos del Desarrollo Sostenible (ODS). En este apartado daremos cuenta de una primera relación de los 42 indicadores seleccionados para el Sistema de Información Estadístico para Tierra del Fuego propuestos en el apartado anterior, y su correspondencia con los 17 ODS.
Esta correlación se estableció en base a los documentos oficiales de Naciones Unidas para los ODS (2015), y los documentos de los organismos nacionales (CNCPS 2016a, 2016b). El equipo de investigación realizó una primera correlación temática en base a las definiciones de cada indicador comprendido en las fichas metodológicas de los mismos (SAyDS 2005, 2015, Hermida 2016) y las definiciones de los ODS y sus metas.
La tabla 2 exhibe la relación de los indicadores pertenecientes al SIEDLS-TDF y su relación con los ODS. Tal como se aprecia, los primeros dos indicadores no presentan relación con los objetivos, ello se debe en realidad a la particularidad de dichos indicadores. Ambos se presentan a fin de brindar un contexto general en el sistema, pero no tienen la finalidad de evaluar políticas públicas. El único ODS que no se encuentra cubierto es el objetivo 5, “Lograr la igualdad entre los géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas”, esta deficiencia del SIEDLS-TDF se debe especialmente a la dificultad en la elaboración de indicadores locales para este objetivo, y es un punto importante a remediar, teniendo en cuenta la relevancia que ha tomado en las agendas gubernamentales en la actualidad.
El modelo desarrollado en trabajos anteriores (Hermida 2016, Hermida 2017, Hermida y Manté 2019) da cuenta de la capacidad de cobertura de gran parte de los ODS. Sin embargo se aprecia una deficiencia sustantiva en la cobertura del objetivo 5, este punto deberá atenderse prioritariamente.
Otra complejidad que se observa en el desarrollo del sistema y su relación con los ODS, son las dificultades para dar cuenta de las 169 metas. Una cuestión sustantiva parece ser la excesiva cantidad de indicadores que se deben tener en cuenta, siendo algunos de ellos símiles. En este sentido el desarrollo de la totalidad de las metas depende de evaluaciones específicas de políticas públicas y no parece ser recomendable para un sistema de información general que intente monitorear el desarrollo sostenible de Tierra del Fuego, o cualquier área local.
A su vez las áreas locales pueden presentar especificidades distintas a las que persiguen las metas, en este sentido los ODS, especialmente sus metas, se presentan como agendas generales que no siempre tienen la flexibilidad para acomodarse a las particularidades locales.
Esto ha sido presentado por las primeras tradiciones cepalinas y por la Fundación Bariloche, y parece necesario que se siga introduciendo en el debate. Las realidades latinoamericanas imprimen necesidades de medición también específicas, que por momento las agendas internacionales no representan.
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