Publicidad Oficial en Argentina: propuesta metodológica y análisis crítico

El sistema de medios en Argentina está fuertemente concentrado en su estructura de propiedad. Ostenta altos niveles de participación de capitales extranjeros y opera con un grado de centralización geográfica en la producción de contenidos muy significativo. Estos aspectos se vinculan con las dificultades de desarrollar modelos sustentables en términos económicos (Marino y Espada, 2017). Y generan una dependencia muy marcada de su relación con el Estado. Así, puede ser calificado como un mercado protocapitalista (Becerra, 2010).

En tal contexto se vuelve muy significativa la crisis de los principales modelos de negocio y fuentes de financiamiento de los medios de comunicación en un contexto de convergencia (Igarza, 2012; Becerra, 2015). Y el Estado materializa un rol clave al momento de garantizar el derecho a la información (DALI) así como también el acceso y la participación ciudadana (Linares, 2016). 

Si pensamos a la comunicación como un campo inter-trans-disciplinario autónomo (Torrico Villanueva, 2004) y cuyo objeto de estudio es el proceso social de construcción de sentido, cultural e históricamente situado, el presente trabajo se enfoca en una zona del campo disciplinar, los estudios de la economía política de la comunicación, y propone dar cuenta de las relaciones entre el estado, el mercado (de las industrias culturales) y la sociedad (Mosco, 1996).

Desde esta perspectiva resulta posible estudiar los procesos de producción, distribución y consumo de los bienes y servicios culturales. Al poner el foco en la relación entre el Estado y los agentes del mercado, se agregan elementos propios de los estudios de las políticas públicas de comunicación. Por su parte, la trasformación que el desarrollo de las redes e internet generan en este campo demanda indagaciones sobre múltiples aspectos, entre ellos los modelos de financiamiento del sistema (Martell, 2010). Y en ese contexto emergen los estudios sobre cómo el estado administra, ejecuta y regula el sistema de medios. Un abordaje significativo es el que analiza la PO, un aspecto clave debido a, por los menos, tres razones: es un mecanismo que articula la relación entre los agentes públicos (el gobierno) y las fuerzas del mercado; los destinos y procedimientos de su administración permiten reconstruir la concepción del sistema; y materializa su lógica de intervención con este recurso clave (sobre todo en mercados pequeños como el argentino).

El sistema comunicacional es abordado aquí a partir de la noción de Políticas de Comunicación, entendidas como el resultado de un proceso dinámico de interacción entre diversos actores, institucionales y no institucionales, que persiguen variados intereses y recurren a mecanismos formales e informales para influir sobre los procesos de regulación y sobre la configuración de los sistemas de medios (Califano, 2015). Estas se componen de planes, programas, proyectos, leyes, decretos y resoluciones. Pero no se agotan en la regulación. Además, en general están configuradas por el modelo de estado imperante en cada momento histórico.

En ese marco, este trabajo enfoca específicamente en un aspecto de la relación entre el estado y los medios. El objeto de estudio es la PO entendida como una de las herramientas con las que el Estado cuenta para dar a conocer sus políticas, actos oficiales y servicios. De esta forma, y en concordancia con las definiciones de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH, 2012) , este mecanismo debe ser utilizado en pos de la protección de defender y garantizar el interés público y el derecho a la información de los ciudadanos. Por otro lado, el manejo o administración de la PO debe ser objeto de total transparencia y, valga la redundancia, publicidad ya que se trata de la contratación de espacios en medios privados con dineros públicos.

La preocupación por el espacio público de la comunicación –crecientemente digitalizado- y las formas de evaluar el acceso y la participación deben ser abordadas en forma conjunta y sistemática. El rol del Estado en Argentina desde 2009 en adelante demanda un recorrido teórico y metodológico que dé cuenta de los nuevos aspectos que completan a estos indicadores de la democracia comunicacional (Becerra y Mastrini, 2016).

Si bien la discusión sobre PO está presente en el debate público en Argentina en los últimos años, la academia no muestra estudios expandidos sobre la cuestión. La temática ha sido trabajada con intensidad por diferentes Organizaciones No Gubernamentales (ONG) como Poder Ciudadano y la Asociación por los Derechos Civiles (en adelante ADC), que lo tiene en su agenda desde hace más de 10 años. Se abordó también en una serie de intentos de regulación, caso todos fallidos por diferentes cuestiones políticas. Y existen algunos trabajos periodísticos y académicos que enfocaron en su análisis.

Se destaca, por un lado, el tempranero trabajo intitulado “Propaganda K. Una maquinaria de promoción con el dinero del Estado” de la periodista María O´Donnell. El libro, publicado en agosto de 2007, es resultado de una investigación periodística con soporte de la ADC en el que se da cuenta del manejo del dinero público como sostén de la construcción de un mecanismo que incide en la relación de los gobiernos con el sistema de medios comerciales. El libro expone como clave la ausencia de un marco regulatorio que limite el mecanismo de condicionamiento de líneas editoriales en base a financiamiento sustentado en el erario público. Y sostiene que eso implica una amenaza sutil a la libertad de expresión. El estudio está enfocado en la gestión de la Secretaría de Medios del PEN entre 2003 y 2007, y deja en claro, el mecanismo de discrecionalidad en la decisión de los destinos de montos que crecieron exponencialmente y sin criterios transparentes de control y administración.

La investigación desarrolla un análisis de las bases de datos oficiales del presupuesto de la Secretaría de Medios y, pone en relación esa información con la conformación de sociedades destinatarias de los fondos públicos. Se completa con entrevistas en profundidad con funcionarios y especialistas y en el trabajo de pedidos de acceso a la información pública para cuya tarea se apoya en la ADC. La obra resulta pionera en la puesta en debate público del problema de la PO, más allá de los claustros y cenáculos políticos.

En relación a la investigación académica, el trabajo de Martín Becerra “Quid pro quo. La publicidad oficial en la argentina y sus múltiples facetas” es posiblemente el estudio más profundo realizado sobre la temática. El investigador de la Universidad de Quilmes da cuenta en su abordaje de un estudio comparativo, lo que vuelve más relevante los resultados del análisis. Se da cuenta de la administración y gestión de la PO por parte de tres gobiernos de tres distritos políticos diferentes (El estado nacional, la provincia de Buenos Aires y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires) gestionados en el momento del recorte temporal por tres gobiernos diferentes: dos en el marco del Frente para la Victoria y uno del PRO.¹

Su aspecto distintivo radica en que procesa y compara la información de fuentes oficiales (Gobiernos Nacional, de la Provincia de Buenos Aires y de la Ciudad de Buenos Aires), así como de la Asociación Argentina de Agencias de Publicidad (AAAP) y de consultoras líderes en monitoreo del mercado publicitario en medios de comunicación, como Brand Connections y Monitor de Medios Publicitarios. A su vez,

Permite comprender la dimensión de la pauta publicitaria oficial en el marco de la torta publicitaria argentina; detalla cuáles son los comportamientos más significativos de las tres cuentas publicitarias gubernamentales más importantes del país, desagregados en términos de montos, de beneficiarios y de contenidos; cuál es su incidencia en relación a las nuevas reglas de espacios de publicidad electoral gratuita en medios audiovisuales (Becerra, 2011, p. 14).

El estudio, comparación y análisis de regulaciones en materia de PO tiene en América Latina un marco de referencia obligado: los principios establecidos por la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Este documento -elaborado en 2012- establece ocho principios generales que los Estados deberían tener en cuenta al momento de establecer marcos regulatorios para la PO.

Con el objetivo de describir las regulaciones existentes en función de estos principios, en este trabajo se propuso elaborar una matriz de análisis en base a este documento. De esta forma se trabajó en una guía de preguntas a realizar a toda regulación que pretende establecer el cumplimiento de los siguientes ocho ítems establecidos por la CIDH.

1. Establecimiento de leyes especiales, claras y precisas.

Este aspecto está ligado a las formas legales a través de las cuales el Estado regula. Las definiciones juegan un rol clave ya que deben ser claras, sencillas y abarcadoras. Esto se relaciona con la necesidad de incorporar en la regulación a todos los organismos que forman parte del Estado, así como también a todos sus poderes (legislativo y judicial). Las definiciones también deben comprender la totalidad de la cadena de producción, contratación distribución y asignación de la PO para evitar discrecionalidades en cualquiera de las etapas. Las regulaciones deben incluir los principios de transparencia de la información, de interés público de la información y de la correcta utilización de los fondos estatales.

2. Objetivos legítimos.

En este ítem se establece qué es PO y qué no. Se define que no puede ser utilizada con fines discriminatorios ni para influir políticamente en la sociedad a través de mensajes que confundan partidos políticos gobernantes con gobiernos, así como tampoco a los funcionarios a cargo de la ejecución de las políticas publicitadas. En este punto se debe dejar en claro que el principal beneficiario del mensaje es el ciudadano que lo recibe al informarse de un servicio o de una política que lo puede incluir. Las preguntas que la matriz incluye para ese ítem son sobre:

3. Criterios de distribución.

La PO debe ser distribuida a través de criterios “preestablecidos, claros, transparentes y objetivos”. No puede ser utilizada como herramienta de premiación o castigo a los medios según sea su línea editorial. Para evitar las discriminaciones arbitrarias y discrecionales es que se establecen unos criterios que deben priorizar la eficiencia de la PO en el cometido de su objetivo: satisfacer el derecho a la información de la población. Por este motivo se establece que el público objetivo y la cantidad y tipo de audiencia de los medios son los criterios más razonables para la distribución de la publicidad. Este aspecto se analiza a través de preguntas que indagarán sobre:

Como ha sido dicho ya, América Latina exhibe pocos antecedentes de trabajos que analicen normativas dedicadas a ordenar la distribución y al establecimiento de criterios para la administración de PO. Sólo en Perú³ existe una (escueta) regulación específica. A nivel europeo se constatan marcos regulatorios más elaborados, pero no homogéneos. Como describen Elíades y Larrondo (2011), Alemania, Bélgica y Francia cuentan con regulaciones parciales sobre los casos de Italia y Holanda. Además, Italia, Portugal y Holanda cuentan con regulaciones específicas mientras que en el Reino Unido cuentan con mecanismos consultivos de organismos técnicos.

Por su parte, la ausencia de una regulación específica, integral y nacional de la PO es un rasgo característico de las políticas de comunicación argentinas y una de las grandes deudas de la democracia en esta materia. El uso y abuso discrecional de su distribución ha transformado el tema en discusión en ámbitos periodísticos, académicos y organismos defensores de derechos humanos y ONGs.

La principal jurisprudencia en materia de regulación está ligada a fallos de la Corte Suprema de Justicia (CSJ). Los casos trabajados fueron los de la Editorial Río Negro contra el gobierno de la provincia de Neuquén en 2007 y los de la Editorial Perfil de 2011 y Artear S.A. en 2014 contra el Estado nacional. En todos estos fallos la CSJ exige a las autoridades competentes que se establezcan principios o criterios claros y no discriminatorios para la distribución de PO. Al mismo tiempo, destaca las consecuencias que tiene un reparto discrecional, arbitrario y discriminatorio sobre la pluralidad y diversidad del sistema de medios en particular y sobre el derecho a la libertad de expresión en general.

En el ámbito provincial, a su vez, pueden destacarse algunos intentos de regulación en Tierra del Fuego (Decreto Nº 3106/15) y en Río Negro (Ley N 4391) También existen casos de municipios que regularon específicamente esta materia como Morón (provincia de Buenos Aires) o Bariloche (Río Negro). Resulta destacable la ley sancionada por la Legislatura de la Ciudad de Buenos Aires en 2010, vetada por el entonces Jefe de Gobierno, Mauricio Macri. En la misma ciudad existe desde 2007 una Ley de Medios Vecinales que crea un registro de medios de ese tipo (comerciales y no comerciales) a los cuales el gobierno debe destinar un monto mínimo de PO.

Dentro de lo vigente a nivel nacional, el marco normativo está compuesto por una serie de decretos, resoluciones y leyes que regulan parcialmente la distribución de PO. En primer término se encuentra la Ley de Ética Pública que, en su artículo 42, establece que

La publicidad de los actos, programas, obras, servicios y campañas de los órganos públicos deberá tener carácter educativo, informativo o de orientación social, no pudiendo constar en ella, nombres, símbolos o imágenes que supongan promoción personal de las autoridades o funcionarios públicos.

También se encuentra el Código Electoral. En su artículo 64 impide la publicidad de actos de gobierno en las dos semanas previas a las elecciones, aunque no hace mención específica a la publicidad estatal. Por su parte el Decreto 984/2009 establece la forma en la cual los organismos dependientes de la Administración Central deberán gestionar la publicidad de sus actos. La Ley de Servicios de Comunicación Audiovisual, a su vez, también tiene un artículo específico, el 76, donde indica que

La autoridad de aplicación dispondrá, previa consulta al Consejo Federal de Servicios de Comunicación Audiovisual, los topes de publicidad oficial que podrán recibir los servicios de carácter privado comercial o sin fines de lucro atendiendo las condiciones socioeconómicas, demográficas y de mercado de las diferentes localizaciones. Para la inversión publicitaria oficial el Estado deberá contemplar criterios de equidad y razonabilidad en distribución de la misma.

La mayor novedad en materia regulatoria vino de la mano del actual gobierno nacional. A través de una Resolución de la Jefatura de Gabinete de Ministros –a cargo del área responsable de la gestión de la PO, la Secretaría de Comunicación Pública- reguló su definición, distribución y control. Mientras la Cámara de Senadores discutía y daba media sanción a un proyecto de ley sobre el tema, el gobierno publicó la Resolución 247/2016. A esta normativa se le aplica en este trabajo a través de la matriz creada para tal fin.

En tanto el presente trabajo propone –entre otros objetivos- dar cuenta de diferentes modelos de gestión de la PO como elemento relevante de la política de comunicación a continuación se presentan datos que permiten comparar. En esa línea se expone -ordenados cronológicamente- un recorrido por 2015, período anterior a la nueva regulación⁴, y luego otro sobre 2016, la gestión con la Resolución vigente. Se dividen, entonces, dos períodos reconocidos de la siguiente manera:

Gestión sin regulación: primer semestre 2015 vs primer semestre 2016. Este recorte se establece de tal modo de quitar de la muestra el proceso de elecciones presidenciales que podrían contaminar la muestra.

Gestión con regulación: segundo semestre 2016. Con el objeto de evaluar en período de tiempo similar.

¿En qué cambió el manejo de Publicidad Oficial?

La distribución de PO en el primer semestre del último año de gestión de CFK resultó discrecional. La lógica amigo-enemigo fue ordenadora de los destinos de los fondos. Y el indicador “audiencia” no resultaba contemplado para evaluar dónde pautar. En relación a los soportes, la prensa gráfica era el destinatario principal con el 29,6% del total. Otro aspecto distintivo fue que las señales de TV por Cable (16,9%) superaban a los canales de TV abierta (16,8%).

Los cinco grupos más beneficiados fueron el Grupo Veintitrés ($151 millones), América ($94 millones), Indalo ($64 millones), Grupo Clarín ($57 millones) y Albavisión ($54 millones). Entre estos grupos concentraron el 33% de los fondos. La discrecionalidad se manifiesta en el favoritismo hacia grupos con línea editorial oficialista hasta diciembre de 2015 y con audiencias regulares que enfrentaron grandes crisis económicas a partir del cambio de gobierno (Veintitrés e Indalo). También se muestra en el castigo al principal grupo multimediático del país, con grandes niveles de audiencia, enfrentado abiertamente con el gobierno (Clarín).

Por su parte, a partir de su asunción, la administración Macri exhibió una serie de modificaciones notables en el plano discursivo y el político regulatorio de los medios de comunicación (Marino, 2016). Por un lado, el relato de Cambiemos expresa la idea del “fin de la confrontación”. Por el otro, se mostró urgido en reformar la normativa heredada.

En materia de PO, durante el período enero-julio de 2016 se destaca que el Grupo Clarín pasó del 4,5% al 18% del total y se ubicó en el 1° lugar de los beneficiados. Por su parte el diario La Nación creció hasta el 4° puesto con el 5,3%. Resulta necesario destacar que esta empresa gestiona únicamente el diario y algunas revistas de baja circulación. Mientras que Telefónica (Telefé y sus repetidoras) aparece un lugar más abajo (el 5º) con el 4,7%. Lo peculiar es que el Grupo Indalo –con una línea editorial hostil- aparece en el 2° lugar.

Respecto a lo invertido en la web los montos son parecidos en ambos períodos. Pero con Cambiemos Facebook y Google trepan hasta los primeros 15 y sumados controlan el 70% de lo destinado al sector, en detrimento de otros medios digitales.

La gestión de PO en 2016 presenta una relación más directa entre los destinatarios y sus niveles de audiencia. Aunque una serie de casos puntuales describe fuertes contradicciones, tales como la existencia de altos niveles de pauta en medios con bajos indicadores de audiencia o bien de anuncios en contenidos generados por productoras que son propiedad de periodistas políticos que evalúan el andar del gobierno.

Al comparar con el primer semestre de 2016 se constata que Cambiemos redujo un 30% el monto distribuido, mientras que los 15 destinatarios que más pauta recibieron incrementaron la concentración un 10%. Otra diferencia es la menor participación de las señales de cable, que redujeron su número al 8,2%. Por su parte, un rasgo de continuidad es la asignación de pauta a partir de la lógica amigo-enemigo. Aunque, claro, lo que muta es quién es cada uno. Otra es el de la discriminación hacia el sector comunitario, que recibió en ambos períodos montos marginales.

Por su parte, el estudio realizado contempla como gasto en PO tanto lo abonado de modo directo como los canjes que implican condonación de deudas impositivas de los medios.  Esto es así porque en el primer mecanismo el Estado hace una erogación de dinero, mientras que en el segundo utiliza un crédito de otras áreas (AFIP por ejemplo) para pautar. La aclaración que debe hacerse es que son los medios los que deciden canjear deuda por pauta y la SeCom no elige el destino del dinero. En este último caso, donde el Estado elige pautar, la lógica amigo-enemigo se profundiza. El canje de pauta se realiza por dos mecanismos, el decreto 1145/09 y el decreto 852/14, ambos sancionados durante el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner. Sin embargo, el gobierno de Mauricio Macri extendió el plazo de presentación para esta última herramienta con la Resolución Conjunta de Jefatura de Gabinete y AFIP N° 56 del 8 de marzo de 2016.

Este trabajo se propuso realizar un doble aporte al campo del estudio de las políticas públicas de comunicación. En un primer lugar, se completó el objetivo de elaborar una herramienta metodología de análisis que incluyera el estudio de marcos regulatorios nacionales con la ejecución de la política de distribución de pauta oficial. Es decir, una propuesta metodológica que sirva a los fines de evaluar dos cuestiones: los condicionamientos legales a la luz de los principios del SIDH y, al mismo tiempo, el tipo de administración de los fondos de la PO.

El segundo objetivo fue la aplicación de esa matriz de análisis de la regulación y de la distribución de PO en el caso argentino entre 2015 y 2016. En este punto, el trabajo permitió demostrar que la reglamentación aún tiene muchas cuentas pendientes en Argentina y que la resolución gubernamental sancionada en 2016 presenta variados defectos: no establece mediciones estatales para las audiencias, no crea cuerpos técnicos e independientes para su administración, utiliza la pauta como fomento a la producción y no limita su uso en períodos eleccionarios.