El camino del Uruguay hacia la diversificación de su matriz eléctrica – alianzas, interpretaciones y controversias

El caso del desarrollo energético uruguayo es por demás interesante, ya que ha podido en el transcurso de sólo unos pocos años pasar de ser un país con una matriz eléctrica restringida y básicamente bivariada, con incidencia principalmente de la generación fósil e hídrica, a ser uno de los países líderes en la región en energías renovables y poseer una matriz diversificada con incidencia de renovables como la biomasa, la energía eólica y la solar fotovoltaica.¹

Este cambio fue realizado en un período que comienza con la asunción del presidente Tabaré Vázquez en el año 2005, extendiéndose por un período de 15 años en los cuales se consolidó el desarrollo de fuentes alternativas de generación. Para visualizar este proceso de cambio tecnológico, podemos mirar las instantáneas de la matriz uruguaya antes y después de andar el camino de desarrollo. En la figura 1 (paneles superiores) observamos la potencia instalada (en porcentaje de participación) para los años 1999 y 2019 (MIEM-Datos abiertos, 2021). Se observa hacia 1999 básicamente dos formas de producción preponderantes, la generación térmica alimentada por combustible fósil (26%) y la generación hídrica que provenía de sus cuatro centrales hidroeléctricas (una de ellas compartida con Argentina).  El cambio hacia 2019, 20 años después, es notable. La energía eólica se convierte en la segunda fuente después de la hídrica con 31%, la solar fotovoltaica comienza a ganar fuerza, entra en jeugo la energía por biomasa, y se observa en general un equilibrio bien logrado entre todas las fuentes.

Si bien la potencia instalada fósil continua representando aproximadamente un cuarto del total, esta potencia tiene hoy en día una finalidad de reserva fundamentalmente, para compensar variaciones temporales cortas de las otras fuentes (intermitencias o estacionalidades). Si tomamos la participación de dicha fuente en la generación de energía eléctrica) entre 2008 (período en donde tuvo un pico de generación) y el año 2018 (figura 1, paneles inferiores), vemos que en diez años pasó del 38% a tan sólo el 3%, también por supuesto aumentando la participación de la eólica y solar que absorben esta energía fósil no producida. Esta disminución drástica de la generación fósil permitió otorgarle mayor independencia técnica y financiera, y reducir la emisión de contaminantes atmosféricos.

Uruguay se convierte entonces en un caso paradigmático de estudio, que estudiaremos desde un abordaje socio-técnico, el cual nos permitirá seguir los caminos de desarrollo y develar la trama de alianzas que lo posibilitaron, y también contrastar las diferentes posiciones controvertidas del resultado final del proceso, con un país rico en energía, pero en energía costosa para la población.

Figura 1: Matriz eléctrica del Uruguay. Se observa en los dos cuadros superiores la potencia instalada por fuente en porcentaje para 1999 y 2019. En los cuadros inferiores se muestra la generación eléctrica anual bruta en porcentaje del año 2008 y 2018. Fuente: elaboración propia en base a datos de MIEM-Datos abiertos (2021).

En este trabajo adoptaremos conceptualizaciones provenientes de la Construcción Social de la Tecnología, que nos servirán para analizar el tejido tecno-social del proceso de desarrollo (Hughes, 1986; Pinch y Bijker, 2008). En particular se puede mencionar el concepto de grupos sociales relevantes, como aquellos grupos que construyen el artefacto tecnológico y sus procesos asociados; y el concepto de flexibilidad interpretativa que nos habla de los sentidos que los grupos otorgan al artefacto tecnológico.

Cuando la flexibilidad interpretativa de los diferentes grupos es divergente y no homogénea, pueden darse procesos de estabilización y clausura. En el proceso de estabilización, disminuye la divergencia de sentidos o flexibilidad, surgiendo una interpretación más homogénea dentro de los diferentes grupos sociales. En la clausura, la interpretación dominante pasa a ser la interpretación consensuada y la divergencia se cierra en favor de ella. Puede darse el caso de que no se logre una clausura definitiva, pero sí una estabilización en donde pueden darse funcionamientos múltiples para distintos grupos sociales.

Para el estudio de la producción de tecnologías en países de América Latina se han desarrollado modelos teóricos que resultan especialmente útiles a la hora de estudiar y analizar los procesos socio-técnicos que determinan un artefacto tecnológico (Thomas, 2008). Para estos análisis se utilizan algunas conceptualizaciones muy útiles: las dinámicas socio-técnicas nos describen el conjunto de interacciones técnicas, económicas, sociales, y políticas que determinan el desarrollo técnico. Las trayectorias socio-técnicas son los procesos de aprendizaje, construcción de funcionamientos, estrategias y políticas que se desarrollan dentro de una o varias dinámicas. Las alianzas socio-técnicas son las articulaciones entre los elementos intervinientes en el desarrollo, que pueden ser desde actores o grupos sociales, tecnologías, conocimiento, recursos, regulaciones, instituciones, condicionamientos, etc., que conforman coaliciones que son las que posibilitan o alientan el desarrollo o lo entorpecen. Las alianzas permiten analizar relaciones de poder y determinar los actores traccionantes en el proceso. Vamos a tomar este concepto en forma central en nuestro análisis.

El año 2005 fue un quiebre en la política uruguaya. Era la primera vez que un partido no tradicional (Partido Nacional o Blanco y Partido Colorado), en este caso el Frente Amplio, llegaba al poder y con mayoría propia. En las elecciones del año 2004 la alianza denominada Encuentro Progresista - Frente Amplio - Nueva Mayoría obtuvo el 50,5% de los votos. El 1ro de Marzo de 2005 asumió Tabaré Vázquez su primera presidencia (Buquet y Chasquetti, 2005).

Las políticas públicas emprendidas por sus antecesores desde la recuperación de la democracia en 1985, y en especial desde el año 1990,²estuvieron enmarcadas en los movimientos neo-liberales de la época, otorgándoles una orientación destinada sobre todo al mercado como principal regulador y traccionante del desarrollo económico y social. La ley de Empresas Públicas (Ley 16.211) del año 1991 fue implementada para el ingreso de capital privado en algunas empresas y la privatización de otras tantas. En el caso particular de las empresas energéticas estatales, UTE (Usinas y Transmisiones Eléctricas, la empresa eléctrica estatal) y ANCAP (Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y Portland, la empresa de combustibles estatal) no perdían su condición de monopólicas pero se permitía el ingreso de capital privado, en el caso del mercado eléctrico particularmente en el proceso de generación y transmisión de energía eléctrica. La ley fue parcialmente derogada en un referéndum al año siguiente, pero los artículos derogados se referían principalmente a la privatización de la empresa telefónica estatal ANTEL, con lo cual todos los artículos referidos al mercado eléctrico se mantuvieron vigentes. También por la vía del referéndum se revocó, más adelante, una ley que intentaba remover el monopolio de ANCAP sobre el mercado de combustibles (ley 17.448).

En el año 1997 se aprueba el marco regulatorio del sector eléctrico por ley 16.832, el cual crea la Unidad Reguladora de la Energía Eléctrica (UREE, más tarde denominado URSEA: Unidad Reguladora de Servicios de Energía y Agua, por ley 17.598), que tiene por objetivo la fiscalización del mercado, control de calidad y seguridad de servicios y la defensa del consumidor. También se crea la Administradora del Mercado Eléctrico (ADME) que tiene a su cargo el despacho nacional de cargas. Esta ley también estableció lo que se conoce como libertad de generación, exceptuando a dicho proceso del carácter de servicio público que tenían los tres procesos energéticos (generación, transmisión y distribución) desde la sanción de la ley nacional de electricidad del año 1977. De este modo, aunque se mantiene el monopolio de UTE sobre la transmisión y la distribución, el proceso de generación queda abierto a la entrada de actores privados que por su cuenta, o asociados a la empresa estatal, quieran participar en la generación eléctrica siguiendo las normativas específicas e integrados al despacho de cargas. Las diferentes reglamentaciones mencionadas pueden ser consultadas en MIEM-Normativa (2021).

Más allá de las reglamentaciones y normativas específicas dictadas con anterioridad al cambio de gobierno de 2005, las diferentes administraciones evidenciaban una tendencia a desacoplar la actividad de las empresas públicas del sector con las dependencias ejecutivas de gestión, el Ministerio de Energía y Minería (MIEM) y su Dirección Nacional de Energía (DNE). Esta falta de coordinación de políticas limitaba la presencia del estado y su capacidad de iniciativa, dejando en manos del mercado el proceso de desarrollo. Las plantas técnicas de la gestión energética estaban muy disminuidas, y la relación con las empresas estatales (entes autónomos) estaba muy debilitada. La política se centraba sólo en la tercerización de servicios y la desregulación de actividades (González y Méndez, 2015).

En cierta medida, la tarea que se encomendó la nueva administración es generar un cambio de paradigma para la política energética: pasar de un modelo de mercado a un modelo socialdemócrata, en donde el estado debería ser el eje del desarrollo energético. Con este criterio y objetivo principal en mente, se gestó la Política Energética Uruguay 2030 (PEU2030, ver MIEM-Normativa, 2021) que fuera aprobada en el año 2008. Este documento define la política energética del país a largo plazo sobre cuatro ejes principales: oferta, demanda, social e institucional.

En el eje institucional, se encomienda al estado ser el principal traccionador del sistema, diseñando, planificando y coordinando todas las políticas energéticas a través de la DNE. Impone a las empresas públicas UTE y ANCAP ser los instrumentos de aplicación de las políticas, reforzando la vinculación entre ellas y el ejecutivo. Impulsa la creación de fondos sectoriales para financiar la investigación y el desarrollo en el sector. El eje de la oferta se centra en la propuesta de diversificación de la matriz energética y la inclusión de fuentes renovables, la ampliación de las redes de transmisión, y de trabajos permanentes de prospectiva energética. El eje de la demanda se centra en el establecimiento de políticas y normativas  financieras de promoción de la eficiencia energética. Finalmente, el eje social se enfoca sobre la universalización del acceso a la energía, como derecho humano fundamental.

Este documento fue reforzado con la Ley de Presupuesto 2010 (ley 18.719) que legisla específicamente sobre las obligaciones de la Dirección de Energía DNE y de la Unidad Regulatoria URSEA. Pero quizás lo más importante, es que hubo en el año 2010 un amplio espaldarazo político al crearse la Multipartidaria de Energía, que mediante la formulación del Acuerdo Nacional de Energía en donde participaron todos los partidos con representación parlamentaria, acordó los lineamientos de la PEU2030 como políticas de estado a largo plazo.

Es en el marco de esta política energética planteada por el gobierno de Tabaré Vázquez a partir del año 2005, que se abre un período de desarrollo intenso tanto de generación tradicional, con la incorporación urgente de centrales térmicas, como de formas alternativas y renovables como la energía eólica y la solar fotovoltaica.³

3.1 - Las crisis y el proceso de cambio

La situación energética hacia el año 2005 no era para nada fácil. Por un lado, Uruguay es un país que no produce petróleo ni gas, por lo tanto todo el suministro energético proveniente de fósiles debe importarse al precio internacional, colocando a su economía energética muy dependiente del precio internacional del crudo. Así es que el país sufrió en carne propia las diferentes crisis petroleras, como la de los países árabes entre 1973 y 1985, generada por la decisión de estos países de no vender crudo a los países que apoyaban a Israel en la guerra del Yom Kippur, las revueltas contra el Sha de Irán y la guerra Irán-Irak (U.S. Department of the States: Office of the Historian, 2019). Tras una década y media de relativa tranquilidad, en el inicio del siglo la enorme demanda de China e India hace subir el precio del barril, que luego generaría un pico histórico en el año 2008. A esto hay que sumarle la crisis del gas de principios de siglo con Argentina, que no puede cumplir con los contratos de exportación. De hecho, los tres gasoductos que une a los países estaban utilizados sólo al 5% de su capacidad (González y Méndez, 2015). Estos vaivenes económicos y geopolíticos ocasionan inestabilidades muy importantes en la economía local.

Otro factor determinante del estado de situación energético hacia el año 2005 es el estado de su generación hídrica, componente muy importante de su matriz eléctrica. Las últimas centrales hidroeléctricas se inauguraron en el año 1979 (Salto Grande, compartida con Argentina y manejada por la Comisión Técnica Mixta de Salto Grande), y 1982 (Constitución, sobre el Río Negro, manejada por UTE). Sumadas a las centrales de UTE existentes sobre el Río Negro, Gabriel Terra y Rincón de Baygorria, aportan un total de 1538 MW de potencia instalada vertido al sistema interconectado. De esta manera, la capacidad hidráulica había llegado a un techo por las propias condiciones geográficas de penillanura y llanura, no siendo posible la instalación de otras grandes centrales hidroeléctricas.

Los ciclos climáticos también juegan un rol esencial en el desempeño de la generación. Anualmente se producen ciclos de alta y baja de los niveles de los ríos Uruguay y Negro, que ocasionan estacionalidades en la generación hídrica, la cual se suple con generación de centrales térmicas. También hay eventos extraordinarios (como la corriente del niño) que ocasiona niveles excepcionalmente bajos de los ríos, con lo cual esos años el costo de generación sube por la mayor participación de la generación térmica. En particular, los años 1988 y 1989 fueron de una gran crisis hídrica. En este siglo hubo ciclos de baja producción hídrica en 2004, 2006, 2008 y 2012.

En cuanto a la demanda de energía eléctrica, hubo una explosión de consumo en los año ‘90 del siglo pasado. En la década anterior el consumo eléctrico había aumentado un 31%. En los noventa aumentó un 76%, y luego en los 2000 aumentó un 40% (luego de una caída de consumo en 2001-2003 por la crisis argentina, recuperándose a partir de 2004). En los años 2010 el consumo aumentó un 34% (MIEM-Datos abiertos, 2021). Este salto anómalo en los noventa debido a la explosión de consumo también sobrecargó al sistema eléctrico.

El conjunto de estos factores de presión sobre el sistema implicó que el estado tenga que hacerse cargo de una rápida recuperación en la capacidad de generación y transmisión a partir de 2005, como veremos en los próximos párrafos.

3.2 - La evolución de la potencia instalada y la generación eléctrica

En la figura 2 se muestra la potencia instalada por fuente (en el panel superior) y total (en el panel inferior) para el período 1990-2019 (MIEM-Datos abietos, 2021). Vemos que la potencia instalada de origen hídrico aumenta levemente hasta 1996, y luego se mantiene constante hasta el final de la serie, justamente por la incapacidad de generar nuevas centrales. En el caso de la energía de origen fósil vemos un descenso monótono hasta el año 2005, a partir del cual se comienza un proceso de inversión estatal con el fin de recuperar rápidamente a un sistema sobre-estresado, para llegar a un equilibrio a partir de ese año en donde salieron de operación algunas centrales y entraron otras al sistema.

En el gráfico de potencia total podemos ver cómo en el período 1990-2005, a pesar de haber aumentado la demanda en un 78%, la potencia instalada se mantuvo constante debido al proceso de desinversión de las políticas llevadas a cabo en el periodo. La capacidad total instalada comienza a recuperarse a partir de 2005, debido a la entrada de generadores térmicos al principio, y luego de la explosión de la generación eólica, biomasa y solar.

Por el lado de la generación de energía, se muestra en la figura 3 la generación bruta anual por fuente para el periodo 2002-2019 (panel superior) y la generación detallada mensual en un período más acotado, 2010-2021 (panel inferior). En el gráfico anual se puede ver las consecuencias de los ciclos hídricos largos, que ocasionaron máximos históricos con producción plena de energía hídrica (en particular observar que en el año 2002 casi no se generó con otro tipo de insumo), y mínimos en producción hídrica en los años 2004, 2006, 2008, 2012 y 2016. Especialmente en los años 2008 y 2012 se debió suplir esta falta con generación fósil, pero se observa una caída monótona hasta el fin de la serie en la producción con fósiles, producto de la entrada masiva de las alternativas. El gráfico mensual muestra las consecuencias de la estacionalidad de la hídrica y la importancia de conservar potencia instalada fósil en buen estado de mantenimiento para afrontar las bajas esporádicas de generación de otras fuentes.

Con este escenario de desarrollo, hemos armado un mapa conceptual que muestra la configuración de alianzas que permiten el cambio en la matriz eléctrica desde el año 2005 (Figura 4).

En principio, hay un conjunto de factores socio-políticos y naturales que conforman una alianza de desestabilización del sistema eléctrico pre-existente al 2005. La organización deficiente del sistema en cuanto al manejo de las empresas públicas de energía y su coordinación con el ejecutivo mediante la DNE y la ausencia de políticas de manejo eficiente de los recursos es uno de esos factores, quizás el principal. Asociado a eso está el proceso de desinversión de los años 1990 que planchó la potencia instalada en años en donde la demanda energética creció como nunca antes. La falta de provisión del gas argentino influyó también en la generación eléctrica. El precio del barril influye en el costo de generación por fósiles de manera directa, al no poseer el Uruguay acceso local al recurso. Finalmente el factor climático y los ciclos de sequías y bajas precipitaciones opera también sobre un sistema con la capacidad hídrica al límite. Las crisis generadas por estos factores de presión ocasionan restricciones al suministro normal y altos costos. Este panorama es el que toma el gobierno del Frente Amplio a partir del año 2005.

_{Figura 4: Configuración de alianzas en el proceso de transformación de la matriz eléctrica uruguaya (elaboración propia).}

Ante este escenario, el ejecutivo actúa en forma rápida generando su política energética, PEU2030, en donde alinea cuatro ejes principales de desarrollo. El eje social, estableciendo el derecho al acceso universal a la energía y promoviendo la generalización de la disponibilidad del tendido eléctrico a todos los rincones del país. El eje de la demanda en donde se articulan políticas de promoción de la eficiencia energética (Ley 18.597 del año 2009). En el eje institucional se posiciona en forma clave el fortalecimiento de las funciones ejecutivas de la DNE, reforzando su planta técnica con recursos humanos provenientes del área del conocimiento, principalmente de la Facultad de Ingeniería de la UdelaR. Se estrechan lazos con las empresas estatales, en este caso UTE, en donde también toman funciones de responsabilidad personal científico proveniente de la universidad. Se crean también fondos sectoriales específicos en la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANNI, recientemente creada). De esta manera la alianza universidad-ejecutivo aparece como una de las principales causas del fortalecimiento de las capacidades técnicas de la DNE y UTE, al dotar al sistema de recursos humanos altamente calificados en la gestión energética, y se posiciona como el principal traccionante del proceso de desarrollo y diversificación (González y Méndez, 2015).

Los factores desestabilizantes que se mostraron al inicio de la sección 4 indudablemente visibilizaron el sistema eléctrico en el marco de los temas públicos. El sistema tantas veces invisible se convirtió en un tema prioritario y esto hizo que el estado tome las riendas y guíe el proceso de diversificación y desarrollo del sistema energético del país, en particular de las fuentes de generación eléctrica.

El cambio de paradigma en las políticas públicas introdujo también un cambio en las interpretaciones imperantes. La flexibilidad interpretativa en cuanto al sistema eléctrico puede ser analizada mediante la multiplicidad de visiones que se desarrollaron antes: científica, económica, ecológica, bienestar social y seguridad. La transición se realiza desde una visión netamente económica de la energía eléctrica, sin demasiados espacios para un manejo político de los recursos y del sistema (visión de seguridad) y con un marginal (pero importante) aporte del sistema de conocimiento (visión científica). Dicha transición propicia las visiones de seguridad al promover un rápido crecimiento de la potencia ofrecida, la visión de bienestar al promover el acceso universal a la energía, de la visión ecológica al promover fuentes de generación renovables, y de la visión científica al promover la integración del sistema científico dentro de la conducción energética.

Quizás una controversia menor en cuanto al proceso de diversificación y la entrada en juego de energías alternativas se produce en el campo de los impactos ambientales. En este caso parece ser una controversia que rápidamente se cierra en torno al beneficio que trae aparejado la menor liberación de gases de efecto invernadero de estas tecnologías con respecto a la térmica de origen fósil. Incluso algunas organizaciones ambientalistas consultadas no exhibieron preocupación por impactos ambientales concretos en la instalación de aerogeneradores y parques eólicos de gran porte.⁴ Las empresas que utilizan biomasa, por otra parte, sí están fuertemente cuestionadas pero no por la utilización de subproductos en la generación eléctrica sino por su actividad principal. En general se considera la utilización de biomasa como neutra desde el punto de vista ecológico (PROBIO, 2021). Sólo algunos grupos de vecinos a los parques eólicos expresan sus temores por el impacto visual, ecológico y patrimonial. Por ejemplo, ante la posible instalación de un parque eólico en Sierra de la Ánimas, una comisión de vecinos expresó que“... la construcción del proyecto Río Mirador, que se ubicaría en la zona de Abra del Betete en la Sierra de las Ánimas, afectaría seriamente el ecosistema de esta zona tan característica de nuestro país..” (EL DIARIO, 2013). Agregan en otra nota:

“...el lugar es una de las zonas más emblemáticas del país para todos los uruguayos, sitio de enorme patrimonio natural, científico y cultural… Las Sierras de las Ánimas es de las pocas que hasta el momento se han mantenido libre de aerogeneradores en Maldonado, conservando su carácter natural, con bajísimos índices de elementos antrópicos y una vegetación muy bien conservada…” (UY.PRESS, 2013).

Estas expresiones son muy minoritarias, por lo tanto la interpretación dominante acepta la instalación de nuevas fuentes de generación.

La mayor controversia se centra en torno a los costos y disponibilidad de la energía en el país. Está claro que tomando la visión de la energía eléctrica como una commodity, el Uruguay es un país rico en energía. La responsable de la Dirección Nacional de Energía en el año 2017, Olga Otegui, estimó que con el panorama hasta entonces no se necesitaría la incorporación de nuevos generadores hasta 2023 ya que se posee capacidad instalada muy superior a la demanda (Otegui, 2017). Esta es la interpretación que domina en las áreas de conducción de la energía en el país.

_{Figura 6: Arriba: Participación del gasto en energía como porcentaje del gasto total del hogar para el quintil más pobre en los años 2017 y 2020. Abajo: Variación del precio residencial de energía dolarizado (Cuenta tipo Ra, Consumo Básico Residencial) y precio del barril de petróleo, ambos relativos a Febrero 2010. Fuente: elaboración propia en base a datos de Jiménez y Yepes-García (2017); Jiménez y Yepes-García (2020); US Energy Information Administration (2021); MIEM-Datos abiertos (2021).}

Se abren también otras interpretaciones que consideran la visión de bienestar social, respecto al acceso al suministro y el costo elevado del mismo. Se impone una preocupación por lo que el país paga por energía no consumida debido al decreto take or pay. Se estima por ejemplo que se pagó unos 58 millones de dólares a los generadores por energía que no fue inyectada a la red en el año 2017 (EL OBSERVADOR, 2018). Por otro lado, el país ofrece los índices más altos en la región de porcentaje de ingresos que la población destina a pagar el acceso a la energía. En la figura 6 (paneles superiores) podemos observar el porcentaje de gasto en energía en un hogar uruguayo comparado con sus gastos totales, para el quintil más pobre para el año 2017 (izquierda) y el año 2020 (derecha). Se aprecia en el año 2017 que el quintil más bajo destina un 15.6% de su gasto total a energías, de los cuales casi un 63% corresponde a gastos de electricidad, un 26% en gas y un 11% en transporte.

Hemos querido sintetizar en este trabajo un proceso de desarrollo y diversificación muy complejo que ha tenido lugar en el Uruguay desde el año 2005, internándonos en diferentes aspectos socio-técnicos para intentar abrir el entramado de factores heterogéneos que lo viabilizaron.

A partir del cambio de gobierno, claramente hubo una posición predominante del ejecutivo como conductor de las políticas públicas, que guió el proceso de desarrollo en alianza con un sistema de conocimiento que pudo dotarlo de recursos humanos altamente calificados que tomaron parte esencial en la conducción energética. De esta manera se formularon políticas delineadas para hacer frente a la compleja situación en la que se encontraba el país, y desarrollar un sistema eléctrico diversificado y estabilizado, aunque la complejidad alcanzada ofrece desafíos en el manejo de un sistema fuertemente alimentado por fuentes intermitentes y una alta heterogeneidad financiera en su composición. La entrada de fondos públicos, capitales privados, fuentes de financiamiento y promoción de organismos de cooperación y la aplicación del conocimiento científico se entreteje en las diferentes fuentes de generación, construyendo un sistema complejo que incluso es considerado sobredimensionado para muchos actores. Las visiones contrapuestas de un sistema rico en energía pero una sociedad con el mayor gasto energético por hogar de la región revela controversias aún hoy no cerradas.