Inversión y competitividad. El caso de la Provincia de Mendoza (1997 – 2017).
Investment and competitiveness. The case of the Province of Mendoza (1997-2017).
Enzo Completa Raúl MercauRecientemente organizaciones empresariales intermedias han advertido sobre la pérdida de posicionamiento de la Provincia de Mendoza en su participación en el PBI nacional (Fundación Mediterránea - IERAL, 2019; FEM, CEM, UIM, 2018). Diversos medios periodísticos se han hecho eco de esta situación, citando estudios de consultoras privadas que alertan en sus informes que la Provincia de Mendoza ha perdido el quinto lugar que detentaba a nivel nacional en relación a su participación en el PBI nacional y que la provincia de Neuquén ocupa ahora ese lugar, principalmente por la explotación del Proyecto de Vaca Muerta.1 En resumen, desde diversos ámbitos se sostiene un retroceso en términos comparativos de la economía de la Provincia de Mendoza en relación al conjunto nacional.
Las causas esgrimidas son variadas: “atraso cambiario”, políticas macroeconómicas nacionales que favorecen a la Pampa Húmeda y perjudican al resto de las economías regionales, inflación, altas tasas de interés, pérdida de atracción de inversiones por parte de la provincia, falta de innovación tecnológica, falta de liderazgo político en la región respecto del exhibido en épocas anteriores, etc.
La presente ponencia intenta aplicar el enfoque de “Political Economics” (Acemoglu, 2005; Acemoglu y Robison, 2002; Persson y Tabellini, 2000, etc.) al problema planteado en la provincia de Mendoza. En este sentido, el trabajo indaga sobre las causas económicas y no económicas (fundamentalmente políticas o de política económica) subyacentes en la pérdida de posicionamiento de la provincia. Es decir, el trabajo busca la explicación del fenómeno tanto en sus raíces económicas como políticas y para ello recurre a los fundamentos que tratan a los fenómenos económicos en conjunto con los de naturaleza política.
1. Mendoza ha perdido posicionamiento frente al resto
La provincia de Mendoza se encuentra situada en la Región Nuevo Cuyo, en el sector centro-oeste de la República Argentina. La organización del territorio está basada en el aprovechamiento de los ríos cordilleranos, de régimen nivo-glaciar, en dos oasis principales de regadío, el Norte (ríos Mendoza y Tunuyán) y el Sur (ríos Diamante y Atuel); el primero, estructurado en torno de la ciudad capital y el segundo, presidido por la ciudad de San Rafael. En sólo un 3% de un territorio provincial que abarca unos 150.000 km2 se concentran las ciudades, la industria, los servicios, la agricultura y el 96% de la población. Fuera de los oasis, las montañas y las llanuras del semidesierto dan cabida a una población muy dispersa dedicada a actividades extractivas, o a una ganadería extensiva, o al turismo y los deportes invernales (Richard-Jorba, 2008). Respecto de la estructura económica de Mendoza, se destacan las agroindustrias (especialmente la vitivinícola, frutihortícola y olivícola), la producción de bienes intermedios (cemento, destilación de petróleo y ferroaleaciones), la actividad minera (petrolera, gasífera y uranífera), el reciente desarrollo de la industria metalmecánica, la industria manufacturera, el turismo y el ingente proceso de apertura y diversificación de las exportaciones. Mucho tuvo que ver en este proceso de apertura comercial la ubicación geopolítica estratégica que ocupa Mendoza dentro del Corredor Bioceánico Central que enlaza al MERCOSUR con los mercados del Sudeste Asiático. En este sentido, la escasa distancia que separa a la capital provincial de Santiago de Chile (350 km.), y su vinculación terrestre con las ciudades de Buenos Aires (1.100 km.) y San Pablo (3.500 km.), la convierten en el camino más rápido para aquellas industrias que desean exportar sus productos desde el Océano Atlántico al Pacífico y viceversa a través del Paso Internacional Cristo Redentor, situación que motivó también el advenimiento de algunas inversiones extranjeras en la provincia en materia de equipamiento, logística, infraestructura y servicios.
Uno de los indicadores que ha tomado interés por parte de distintos actores en los últimos tiempos es la participación de la producción local o provincial respecto del PBI o Producto Bruto Nacional. Esta variable es importante para poder evaluar, en términos relativos, la importancia económica de Mendoza, y de manera indirecta la situación de sus habitantes.2
En Gráfico N° 1 se puede observar cómo la provincia de Mendoza ha disminuido su participación en el PBI nacional, desde el 3,9% de participación en el año 2004 hasta alcanzar un valor de 2,8% en el año 2017. No contamos con datos oficiales más actualizados, puesto que la Dirección de Estadísticas e Investigaciones Económicas de Mendoza (DEIE) aún no da a conocer el Producto Bruto Geográfico correspondiente al año 2018 para la provincia, aunque podemos suponer en base a los datos publicados por el INDEC (2019) sobre el PBI que el escenario se haya agravado, principalmente en los sectores agropecuario, industrias manufactureras, comercio, restaurantes y hoteles y explotación de minas y canteras.
En nuestra opinión, esta involución se debe a que durante el período 1995-2017 la provincia de Mendoza creció a una tasa inferior a la que creció el promedio de las provincias argentinas y el país. En este sentido, según los datos empalmados del PBI nacional a precios de 1993 con las estimaciones a precios de 2004, Argentina creció durante el período a una tasa promedio del 2,9%; en tanto que Mendoza lo hizo a una tasa promedio anual de 2,4%. Para el caso de la provincia, los niveles de crecimiento varían para cada gestión de gobierno, lo cual puede explicarse a partir del análisis de las particularidades de cada período gubernativo, que se expone más adelante en esta ponencia.
Fuente: Elaboración propia sobre la base de datos de DEIE (2018), INDEC (2018) y FEM, CEM, UIM (2018)
2. Una reseña de los gobiernos provinciales
Desde el año 1995 hasta la fecha, Mendoza ha sido gobernada de manera alternada por dos partidos mayoritarios: la Unión Cívica Radical (UCR) y el Partido Justicialista (PJ). Históricamente ambos partidos concentraron más del 70% de los votos emitidos en la provincia, relegando al resto de las fuerzas políticas minoritarias, como el Partido Demócrata, a ocupar el tercer lugar. Durante el período analizado, los partidos mayoritarios (PJ y UCR) gobernaron la provincia de manera alternada por períodos de ocho años cada uno. Como puede apreciarse a continuación, los márgenes de victoria en las elecciones para cargos ejecutivos son bajos, ya que la diferencia de votos obtenidos en las elecciones a gobernador desde el año 1999 oscila entre los 5 y los 8 puntos porcentuales entre el partido político ganador y el que lo secunda. A partir de estos datos puede inferirse que la competencia política en la provincia es alta, en tanto resulta frecuente la alternancia en el gobierno y bajos los márgenes de victoria entre un partido y otro.3 En el Cuadro N° 1 se presenta información sobre los gobiernos que rigieron la Provincia de Mendoza en el período bajo análisis.
1995-1999: El primer período corresponde al gobierno de Arturo Lafalla, del Partido Justicialista, el cual se alzó con la victoria con el 43% de los votos sobre la fórmula radical encabezada por Fayad, que obtuvo el 36,94%. El gobierno de Lafalla se enmarca en lo que podríamos denominar el final de la “Convertibilidad”. A nivel nacional, desde 1989 gobernaba el país también un gobierno Justicialista, con Carlos Menem como presidente. Este gobierno logró superar la crisis de hiperinflación (1989) mediante la aplicación de un Plan de Estabilización a partir de 1991, que fija un tipo de cambio fijo (1 peso = 1 dólar) y la obligación de respaldar cada peso que se emita con reservas internacionales. Durante este período la economía mendocina evidenció crecimiento (3,4% promedio anual equivalente, a.e.), con una participación media de la economía provincial en el contexto nacional igual al promedio de todo el período analizado (3,2%). Asimismo, fue el período de mayor participación de la inversión en el PGB provincial (95,9 en promedio).4 Dado que se enmarca hacia finales del régimen de la Convertibilidad, padece uno de los males de la época: “atraso cambiario” (un valor de 72 sobre un promedio de todo el período 1995-2017 de 109). Durante esta gestión se planificó y llamó a licitación una de las obras más importantes de los últimos tiempos: el Dique Potrerillos, obra que finalmente inaugurará el gobierno siguiente. Desde el punto de vista de la administración tributaria, en promedio muestra un déficit corriente de 0,4% del PGB y déficit total de 0,6% del PGB.
Cuadro N° 1. Gobierno Provincial: Mendoza 1995-2017
1999-2003: Al gobierno Justicialista le sucede, a finales del año 1999, un gobierno radical en la provincia (en el marco de la Alianza a nivel nacional que conforma una coalición política entre la Unión Cívica Radical -UCR- y el Frepaso -Frente País Solidario). El gobernador electo es Roberto Iglesias, anteriormente Intendente de la Ciudad de Mendoza, quien se impuso a la fórmula de Balter - Niven del Partido Demócrata por el 37,94% contra el 32,17%, mientras que el Partido Justicialista alcanzó el 28,8%. Durante esta gestión la participación a nivel nacional es en promedio similar al de todo el período analizado, con una tasa de inversión respecto del PGB menor que la gestión anterior. En términos generales, la gestión muestra una situación deficitaria, tanto respecto a los ingresos y gastos primarios, como respecto a los gastos e ingresos totales. Por otro lado, muestra la relación más baja de gastos de capital respecto al total de gastos de todo el período. Claramente fue un período de dificultades económicas, durante el cual el PGB prácticamente quedó estancado o disminuyó. Asimismo, se da en el contexto de una marcada crisis política a nivel nacional dentro de la coalición a la que pertenece el gobierno provincial. En este sentido, en 2001 renuncia el presidente, luego de lo cual se suceden diversos períodos cortos presidenciales hasta que finalmente en enero de 2002 asume Eduardo Duhalde la presidencia con el fin de completar el período que había quedado trunco. A nivel provincial, la anécdota política cuenta que el mejor ministro que puede mostrar esta gestión es su Ministro de Hacienda. De hecho, fue la primera vez que una gestión provincial realizó una reducción “nominal” de los salarios públicos.
Un hecho importante fue la inauguración del Dique Potrerillos, que permite la regulación “intra-anual” del Río Mendoza. Dado que se enmarca en el período de salida de la Convertibilidad, el tipo de cambio real se recuperó de manera significativa, fijando los requisitos para la recuperación que vendrá a partir de la asunción del Presidente Néstor Kirchner a nivel nacional.
2003-2007: Durante este período ejerció la gobernación Julio Cleto Cobos, quien había sido durante el primer año del gobierno de Roberto Iglesias Ministro de Obras Públicas. Julio Cobos ganó las elecciones liderando una coalición entre la UCR de Mendoza, y otros dos partidos menores: Recrear y Federal. En este sentido, la fórmula Cobos – Jaliff se impuso con el 42,89% contra la fórmula del PJ que obtuvo un 35,71%. El PD, por su parte, alcanzó el 9,44%. Cobos asumió el 11 de diciembre de 2003, recibiendo el mando de manos de su antecesor, Roberto Iglesias. Desde lo político, Cobos tuvo un acercamiento con el Presidente Néstor Kirchner, cuando éste intentó ampliar su base a través de una concertación. Esto le generó problemas al interior de la UCR. Desde el punto de vista del contexto y los resultados de su gestión, puede decirse que fue un período de gran bonanza económica. El PGB creció en promedio “a tasas chinas”, como se decía en aquel momento, con un promedio de 9,1% (e.a). La participación en el PBI nacional fue de las más altas del período bajo análisis, 3,7% en promedio (alcanzando el pico en el año 2004, 3,9%). Debe tenerse en cuenta que estos resultados se dieron en un contexto de un alto tipo de cambio real (155,2 sobre un promedio de 109,4 de todo el período). Después del gobierno de Arturo Lafalla, fue la segunda gestión que mostró la más alta participación de los gastos de capital en el total de los gastos ejecutados por el gobierno. Cobos terminó su mandato el 9 de diciembre de 2007 y fue sucedido en el cargo por el justicialista Celso Jaque, quien triunfó en las elecciones de octubre con el 37,88% de los votos contra el 29,97% del frente Concertación Ciudadana (encabezado por la UCR) y el 11,37% del Partido Demócrata con su fórmula De Marchi - Aguinaga.
2007-2011: Durante la gestión de Celso Jaque la participación de Mendoza en el PBI nacional se mantuvo en promedio en el mismo valor que el promedio de todo el período analizado (3,2%). Sin embargo, la proporción del PGB de la Formación Bruta de Capital comienza a tener los bajos valores que finalmente prevalecerán durante el resto del período analizado (56,1 en promedio para un índice 1995=100). Sin embargo, la proporción de gastos de capital en la ejecución presupuestaria fue alta (11% en promedio) y exhibió en promedio superávit fiscal primario (0,6% en promedio) aunque déficit total (-0,9% en promedio) en relación al PGB. Esto números se dieron en un contexto de crecimiento moderado de la economía (1,9% e.a). Durante la gestión de Celso Jaque se suscitó un conflicto con el gobierno nacional por el intento de restablecer la promoción industrial en las provincias vecinas, que tensionó las relaciones con el gobierno de Cristina Kirchner. Sin embargo, a pesar de estas dificultades Jaque entregó su gobierno a otro gobernador del mismo signo.
2011-2015: En el año 2011 vuelve a triunfar una formula Justicialista: con el 42,76% de los votos, Pérez - Ciurca se impuso sobre Iglesias - Jaliff, quienes obtuvieron un 34,56% de los votos, mientras que el PD quedó como tercera fuerza llegando al 15,97% del total de sufragios. La gestión de Francisco “Paco” Pérez tuvo varios inconvenientes. Se da en un contexto de bajo crecimiento económico (0,8% a.e.), con déficit fiscal primario (- 0,4% promedio anual) y total (-1,6% promedio anual). Además, durante el período de su gestión se produce un agravamiento del atraso cambiario (81,6 en promedio, sobre un promedio de todo el período de 109,4) y, una pérdida de participación de la economía mendocina en el contexto nacional (2,9% en promedio respecto del PBI nacional), con una baja participación de las erogaciones de capital en las ejecuciones presupuestarias (6,4% del total de gastos en promedio). El final de la gestión es traumático porque en los últimos meses no puede pagar la totalidad de los salarios de los empleados públicos y genera una deuda flotante importante con los proveedores del estado. Asimismo, la participación de la inversión en el PGB es baja, con un valor de 56,6 para un índice 1995=100.
2015-2017: Las últimas elecciones ejecutivas fueron celebradas en 2015 y resultó victorioso con el 48,8% de los votos el Frente Cambiemos, liderado en la provincia por la UCR. En segundo lugar, la fórmula del PJ Bermejo – Martínez Palau obtuvo el 41,02% de los votos, mientras que el tercer lugar fue ocupado por el Frente de Izquierda y los Trabajadores con un 10,6%. El deterioro de la gestión provincial por parte de Francisco Pérez y el final de una gestión nacional del kirchnerismo, generaron el escenario propicio para un triunfo en las elecciones locales (que se adelantaron a los comicios nacionales) de la UCR (dentro de la Alianza “Cambiemos”) y puso a cargo del ejecutivo provincial a Alfredo Cornejo, quien había sido intendente de un departamento del Gran Mendoza por dos períodos, y un actor importante en la política radical de la provincia. En este trabajo solo se consignan los primeros dos años de gobierno, debido a la disponibilidad de datos para el estudio que se propone. En este sentido, esta gestión no muestra buenos resultados en sus dos años iniciales: pérdida de participación de Mendoza en el contexto nacional (2,8% respecto del PBI nacional), déficit fiscal primario (-0,1% del PGB) y total (-1,5% del PGB). Estos resultados se dan en una economía en recesión (-2,1% e.a) y con un tipo de cambio atrasado, que agrava la rentabilidad de las actividades productivas de la provincia. La inversión total en la provincia también es baja (el índice es igual a 55,8, el más bajo del período analizado) y la proporción de erogaciones de capital también (6,3% del total de las erogaciones).
3. Posibles causas de la pérdida de posicionamiento
Existe cierto consenso tanto entre los analistas académicos como entre los representantes de los sectores productivos acerca de que las políticas macroeconómicas nacionales han minado la competitividad de la provincia en el plano nacional e internacional.
Las políticas y variables que se señalan como perjudiciales para la provincia son, entre otras, el “atraso” cambiario; menor nivel de reintegros a las exportaciones y falta de otros incentivos impositivos a las mismas y el traslado de recursos bancarios desde Mendoza hacia el resto del país como consecuencia de que la cantidad de préstamos que se otorgan en la provincia son menores a la cantidad de depósitos que se reciben en el sistema bancario local. Ahora bien, ¿por qué estás variables o políticas nacionales afectarían particularmente a la economía de la provincia? A los efectos de ensayar una posible explicación debería tenerse en cuenta el perfil esencialmente “productor” de Mendoza en contraposición al tipo “consumidor”, característico de otras provincias argentinas. En otras palabras, Mendoza es exportadora neta de los productos que ofrece, tanto al mercado internacional como al resto de las provincias argentinas.
Sin embargo, en este estudio se intenta poner la responsabilidad de la pérdida de posicionamiento de la provincia en el contexto nacional (medido a través de la participación de su producción en el Producto Bruto Interno nacional) no solamente en la política macroeconómica nacional, sino también en las acciones que esta misma provincia ha llevado a cabo, las cuales han afectado sensiblemente su desempeño en la materia. En este sentido, y bajo la calificación de la provincia como relativamente “intensiva” en producción y no en consumo, se establecen las siguientes hipótesis sobre las causas de la pérdida de importancia relativa de la economía mendocina en el contexto económico nacional:
a. Atraso cambiario: dado que el tipo cambio real se relaciona con las posibilidades de competir en el exterior con los productos locales se señala a la caída sistemática del “atraso cambiario” como una de las causas de la caída en la participación de la provincia en el PBI nacional.
b. Mala o baja performance de las inversiones: Estas inversiones, tanto las que realiza el Estado como las que llevan adelante los particulares, tienen un efecto positivo sobre la productividad. Esto, a su vez, mejora la competitividad de su producción, permitiendo bajar precios o introducir innovaciones que logran captar nuevos clientes o mercados. Un desempeño pobre de las inversiones, por lo tanto, también se señala como causa de la pérdida de posicionamiento provincial en el agregado nacional.
c. Poca inversión pública: Las inversiones públicas son fundamentales para fortalecer el perfil productivo de una provincia o un país. Piénsese por ejemplo la importancia de una buena red caminera, de infraestructura eléctrica y de comunicaciones, acceso a puertos o facilidad en el acceso a los pasos fronterizos, centros integrales de logística, etc. Por ello, cuando estas inversiones escasean, se tiene un impacto negativo sobre la producción local y por lo tanto una pérdida de competitividad real en el concierto nacional en relación al resto de las provincias, especialmente cuando en aquellas sí se realizan estas inversiones.
d. Desorden en el manejo de las cuentas públicas: finalmente, cuando un gobierno provincial muestra déficit sistemático e impericia en el manejo del gasto público, desalienta las actividades productivas y la atracción de las inversiones. Por ello, los déficits fiscales provinciales son una señal negativa para la producción y para la inversión.
e. Mala o Deficiente gestión de gobierno: esta “variable” o “conjunto de variables” es más difícil de cuantificar pero es posible imaginar que una mala gestión está asociada a un mal desempeño económico, y por ello, esto puede ser una causa de la pérdida de peso de la economía de Mendoza en el PBI nacional.
2 Recuérdese que una medida de desarrollo relativo (aunque con limitaciones) es el PBI per cápita, que mide el ingreso o Producción por habitante de una país, región o localidad.
3 En este trabajo no se realiza una comparación del desempeño económico de la provincia en comparación con otras provincias que muestran comportamientos electorales distintos, ya sea porque no hay alternancia o porque sus regímenes electorales admiten la posibilidad de reelección del gobernador. Esta situación no está permitida en la legislación de la Provincia de Mendoza, aunque se han hecho varios intentos para modificar la Constitución Provincial con el fin de permitir la reelección. Sin embargo, hasta el momento no se ha podido lograr este objetivo.
4 Índice de participación de la inversión en el PGB 1995=100. Véase Mercau (2019).
En esta parte, se estudia la evolución de las variables señaladas como “explicativas” del atraso relativo de la Provincia de Mendoza y su vinculación con esta situación de una manera más intuitiva. En la próxima sección se utilizan herramientas estadísticas más complejas para verificar las hipótesis de este trabajo.
a) Atraso cambiario:
La economía argentina había tenido un período de estabilidad inflacionaria con la implantación del “Plan de Convertibilidad”. Sin embargo, anclar o fijar el tipo de cambio, mientras en los primeros años de vigencia del “Plan” se continuó con cierta inercia inflacionaria provocó un atraso del tipo de cambio real.
Debe recordarse que esta variable se define como el cociente entre el producto del tipo de cambio y los precios internacionales (generalmente el Índice de Precios al Consumidor o IPC de Estados Unidos, si es respecto del dólar) y el Índice de Precios al Consumidor (IPC) de Argentina (Krugman y Obsfelt, 2006, Tercera parte). Cuando el tipo de cambio está fijo y la inflación provoca aumento de los precios domésticos, este cociente tiene un derrotero decreciente. En este sentido, cuando en enero de 2002 se abandonó el tipo de cambio fijo y el tipo de cambio aumento un 300% inicialmente, la inflación local lo hizo en menor proporción, generando un salto en el tipo de cambio real. Posteriormente, el tipo de cambio se estabilizó en $3 por dólar por mucho tiempo, pero la inflación continuó, lo que provocó un atraso cambiario.
En el Cuadro N° 2 se presenta la información oficial sobre la evolución del tipo de cambio real respecto del dólar y en el Gráfico N° 2 se representan los mismos datos.
Cuadro N° 2. Evolución del tipo de cambio real
Gráfico N° 2 Evolución del tipo de cambio real respecto del dólar
Fuente: Elaboración propia.
Claramente, en una economía intensivamente productora (y exportadora) un atraso cambiario tiene un efecto negativo sobre su “competitividad”. Dado que el tipo de cambio real es una manera de comparar los precios internos con los externos, expresados en una misma moneda, un atraso cambiario significa que los productos locales resultan caros en dólares en el exterior y los productos extranjeros resultan baratos en pesos en el mercado local en comparación con los precios domésticos de los productos que compiten con ellos.
En el Gráfico N° 3 puede verse la relación que existe en el período analizado entre el Tipo de Cambio Real y la participación del PGB en el PBI nacional. Claramente esta relación es positiva, en el sentido que cuando aumenta el tipo de cambio real, aumenta la participación del PGB provincial en el PBI total de Argentina.
Gráfico N° 3. Relación entre tipo de cambio real y participación de PGB en PBI
Fuente: Elaboración propia.
b) Mala performance de las inversiones públicas y privadas provinciales
La competitividad no se logra solamente “aumentando el tipo de cambio”. Una manera más duradera y efectiva es mejorando la productividad de la economía. Una clave para esto son las inversiones. No existe, lamentablemente, una estimación oficial de la “Formación Bruta de Capital” en las provincias argentinas y Mendoza no es la excepción. Basado en la evolución de la cuenta inversiones a nivel de PBI nacional y su vinculación con variables “relacionadas”, Mercau (2019) calcula esta cuenta para la provincia de Mendoza. En este trabajo se calcula la tasa de cambio anual de las inversiones (públicas y privadas) y comparándola con la evolución del PGB se construye un índice de inversiones en Mendoza, haciendo el valor del año 1995 igual a 100.5 En el Gráfico N° 4 se presentan los resultados de este trabajo.
Gráfico N° 4. Formación Bruta de Capital en relación al PGB en Mendoza, 1995=100
Fuente: Elaboración propia.
Claramente se puede observar que a partir del año 1999 (“pico” de la serie) se produce una tendencia decreciente de la tasa de inversión en la provincia de Mendoza.
En el Gráfico N° 5 se muestra la relación entre esta formación bruta de capital (“inversiones” públicas y privadas) en la provincia de Mendoza y la participación del PGB en el PBI nacional. Nuevamente puede observarse una relación creciente entre ambas variables. Es decir, cuando aumenta la tasa de inversión, aumenta la participación del PGB en el PBI de toda Argentina.
Gráfico N° 5. FBCF en % del PGB y la participación del PGB en el PBI
Fuente: Elaboración propia.
c) Descuido de la infraestructura pública
Al igual que la inversión total (tanto pública como privada) muestra un derrotero decreciente, los gastos de capital en la ejecución presupuestaria provincial muestran un pico en el año 1999 y luego una profunda caída en el año 2002 (crisis 2001-2002) y una recuperación hasta el año 2007; posteriormente, retoma su tendencia decreciente hasta el año 2017.
Gráfico N° 6 Gastos de capital en relación a los gastos totales Mendoza 1997-2017
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico N° 7 Erogaciones de capital en la ejecución presupuestaria provincial y la participación del PGB en el PBI
Fuente: Elaboración propia.
En el Gráfico N° 7 puede verse también la asociación positiva que existe entre las variables: a mayor participación de los gastos en bienes de capital en la ejecución de gastos del estado provincial, mayor la participación del PGB en la producción nacional.
d) Déficit fiscal
Una manera de evaluar la eficiencia de la gestión gubernamental es analizar su comportamiento fiscal. En el Cuadro Nº 3 se presenta el resultado fiscal como porcentaje del PGB. En los Gráficos Nº 8 y 9 se reproducen estos mismos datos.
Cuadro Nº 3 Superávit Fiscal como % del PGB – Mendoza 1997-2017
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del Ministerio de Hacienda y DEIE
Gráfico Nº 8 Superávit Primario como % PGB, Mendoza 1997-2017
Gráfico Nº 9 Resultado Total como % PGB, Mendoza 1997-2017
Fuente: Elaboración propia.
En el Cuadro N° 3 y en los gráficos N° 8 y 9 se pueden ver los efectos sobre las finanzas provinciales que tuvo la crisis 1998-2002. Adicionalmente puede observarse cómo a partir de 2009 se presenta (sobre todo en el resultado fiscal total) una situación deficitaria.
En los Gráficos N° 10 y 11 se relaciona la participación del PGB provincial estudiado con los resultados fiscales, mostrando que cuando aumenta el superávit (“disminuye” el “déficit”) tanto corriente como total, mejora la participación de la producción provincial respecto del agregado nacional.
Gráfico N° 10. Superávit Fiscal Corriente (% del PGB) y PGB provincial (% de PBI)
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico N° 11 Superávit Fiscal Total (% del PGB) y PGB provincial (% de PBI)
Fuente: Elaboración propia.
e) Gestión de gobierno
Si bien es difícil captar cómo influye la gestión del gobierno, en el Cuadro Nº 4 se da un detalle de las gestiones6 en cuanto a sus resultados en relación al crecimiento de la provincia (promedio de tasa efectiva anual de crecimiento). Esta información también se reproduce en el Gráfico Nº 12.
Cuadro Nº 4 Gobernaciones en Mendoza
Fuente: Elaboración propia.7
Gráfico Nº 12 Tasas de crecimiento de PGB en períodos de gobierno
Fuente: Elaboración propia.
Claramente puede verse cómo el máximo crecimiento se da en el período de Cobos (2003-2007), evidenciándose una tendencia negativa (en relación al promedio nacional) en el resto de las gobernaciones, con la salvedad de que sólo en las gestiones de Iglesias (1999–2003) y en la actual de Cornejo los guarismos muestran crecimiento negativo.
5 En el trabajo, dado que se calcula la tasa de cambio, se realizan distintas hipótesis respecto del valor inicial, para poder construir una serie a precios constantes de 1993.
6 Más arriba en este documento se hace un resumen de las principales características que rodearon a cada una de las gestiones de las gobernaciones en Mendoza.
7El asterisco (*) en el cuadro resalta que respecto de la gestión de Cornejo sólo se han considerado sus dos primeros años de gestión, los cuales también muestran crecimiento negativo.
En esta sección se intenta, mediante el uso de herramientas econométricas, profundizar la explicación sobre la pérdida de participación de la economía mendocina. El enfoque se centra en determinar de qué manera la política pública, tanto nacional como provincial, puede vincularse con la pérdida de la participación relativa de la producción mendocina en el concierto productivo nacional.
Tal como se ha expresado anteriormente en este trabajo, generalmente se ha asociado el atraso relativo de las “economías regionales” al impacto que tienen las políticas nacionales. Una de las variables que se ha mirado con detenimiento es el tipo de cambio real; especialmente, el tipo de cambio real “efectivo”, es decir, aquel que tiene en cuenta todos los impuestos y transferencias que afectan el comercio internacional (p.e., retenciones, devolución de impuestos, etc.) así como el impacto sobre los insumos importados. De igual modo, la tasa de inflación tiene un efecto negativo sobre esta variable. En síntesis, tanto los impuestos y subsidios al comercio internacional como el control de la inflación son resortes de la política nacional. Es por ello que en las discusiones desde las provincias se ha visto una especie de victimización de las mismas frente al impacto de variables sobre las que no se tiene control. Este trabajo destaca que, si bien las políticas nacionales tienen un impacto importante sobre el desempeño de las economías provinciales, la gestión local también puede afectar o beneficiar su posicionamiento respecto al resto de las provincias.
1. Planteamiento de la hipótesis
En síntesis, en este trabajo se propone que la pérdida de participación de la provincia en el PBI nacional se debe al impacto de variables económicas y no económicas. Entre las variables económicas más relevantes se haya el tipo de cambio real y la tasa de inversión de la provincia. Entre las variables no económicas, el impacto de las políticas provinciales sobre el clima de negocios y de atracción de inversiones. En cuanto a la captación del impacto de las políticas provinciales sobre la situación económica general no es sencilla. Se usan, para ello, variables que pueden aproximar el accionar de las autoridades provinciales, tales como inversión en infraestructura pública, resultado fiscal, o variables “ficticias” o “dicotómicas” para representar los períodos de las gestiones gubernamentales.
Cuadro Nº 5. Base de datos para análisis econométrico
En el Cuadro N° 5 se presentan todos los datos utilizados en el análisis econométrico. Además, como se explicita más abajo, se utilizan variables “dicotómicas” para captar hechos cualitativos, que en nuestro caso están referidos a los períodos de tiempo durante el cual estuvo vigente un determinado partido en el gobierno, un determinado gobernador y la vigencia del Plan de Convertibilidad.
El objetivo principal de esta sección es justificar de una manera más sólida desde un punto de vista técnico lo que se pudo intuir en la parte III de esta ponencia. En definitiva, se tratará de establecer de una manera más contundente las conclusiones allí arribadas.
2. Las variables utilizadas en el estudio
La variable a ser “explicada” será la “Participación del PGB de Mendoza en el PBI nacional”, que en el Cuadro N° 5 se denomina “partiPGB” (también llamada “variable dependiente”). Las variables que intentan explicar el fenómeno que capta la variable dependiente son las siguientes:
Inversión: Se trata del índice (1995=100) de la participación de la formación bruta de capital en el PGB provincial (Mercau, 2019). Se espera que el signo del coeficiente de esta variable sea positivo. A mayor inversión, mayor participación del PGB en el PBI nacional.
Tipo de cambio real (TCR): Se trata del tipo de cambio real respecto del dólar norteamericano. Su cálculo es igual a TCR: E x P*/P; donde E es el tipo de cambio nominal (pesos por dólar); P* es el índice de precios al consumidor de Estados Unidos; y P es el índice de precios al consumidor de Argentina. Este cálculo se transforma en un número índice. La fuente es el Ministerio de Hacienda de la Nación y se espera que su coeficiente sea positivo. A mayor tipo de cambio real mayor la relación del PGB al PBI nacional.
Erogaciones de Capital (erogaK): Es la participación de los gastos de capital en la ejecución presupuestaria provincial en relación a los gastos totales. Su fuente es el Ministerio de Hacienda de la Provincia de Mendoza y se espera que el signo del coeficiente que acompaña a esta variable sea positivo. A mayor participación de los gastos de capital en la ejecución presupuestaria, mayor participación del PGB en el PBI nacional.
Superávit Primario (superprim): Es el resultado fiscal primario (ingresos corrientes menos gastos corrientes) de la ejecución presupuestaria de la provincia como porcentaje del Producto Geográfico Bruto (PGB). La fuente es el Ministerio de Hacienda y la Dirección de Estadísticas e Investigaciones Económicas (DEIE) de Mendoza. Se establece la hipótesis de un valor esperado positivo de su coeficiente. A mayor superávit primario (menor déficit), mayor participación del PGB en el agregado nacional.
Superávit Total (supertot): Es el resultado fiscal total (ingresos totales menos gastos totales) en la ejecución presupuestaria provincial como porcentaje del PGB. Tiene la misma fuente que el superávit primario y el mismo signo esperado.
Además, se utilizan variables “dicotómicas” (cero, uno) para captar: 1) los períodos de cada gobernador;8 2) el período de vigencia de la “convertibilidad”;9 y 3) el partido (Justicialismo o UCR) en el gobierno.10 No hay hipótesis previa respecto de los signos, implicando que un valor negativo debería interpretarse como una contribución del mismo signo a la participación de los hechos medidos a través de las variables dicotómicas.
3. Resultados del test econométrico11
El estudio econométrico constata lo que se vio intuitivamente en la sección III. Mediante este estudio se pudo constatar que existe una relación estadísticamente significativa entre la participación del PGB en el PBI nacional y la mayoría de las variables que se seleccionaron como explicativas.
En primer lugar, se pudo corroborar que existe una fuerte relación entre el tipo de cambio real y la producción de Mendoza en relación a la nacional. En otras palabras, esto significa que al “mejorar” el tipo de cambio real mejora la participación de la producción de esta provincia en el contexto nacional. Esto reafirma la visión tradicional de que las políticas públicas del gobierno nacional que “atrasan” el tipo de cambio real son perjudiciales, ya sea por una distorsión del tipo de cambio nominal (vía congelamiento del tipo de cambio; “cepo” cambiario; política antiinflacionaria que usa el tipo de cambio como ancla nominal; tasas de interés de los instrumentos de intervención del BCRA que buscan contener el tipo de cambio, como fueron las LEBACS, LELIQ, etc.) o por un fracaso en contener la inflación (que reduce el poder adquisitivo de los “dólares”).
En segundo lugar, se verificó que existe también una relación estadística significativa entre la participación de la producción mendocina en el PBI nacional y la tasa de inversión -pública y privada- de la provincia. Es decir, si la inversión pública es escasa y por ello la infraestructura provincial carece de los componentes indispensables para facilitar las actividades productivas, tales como caminos, infraestructura de riego – “grandes obras” de regulación y distribución; acceso a la energía; etc. la participación productiva se verá resentida en términos relativos. Esto vale también para las inversiones privadas. Si estas no se llevan a cabo por distintas razones, tales como mal clima de negocios provincial, presión impositiva excesiva, ausencia de política de atracción de inversiones, etc. la producción tampoco rendirá de manera que pueda mejorar el posicionamiento relativo de la economía mendocina en el contexto nacional. También se comprobó que la buena conducta fiscal (“superávit”) tiene una relación estadística fuerte y positiva en favor de una mayor participación del PGB provincial en el PBI nacional. En otras palabras, “la buena conducta fiscal rinde sus frutos”. Esto puede estar relacionado con muchas variables que afectan lo productivo: pago en tiempo de salarios públicos puede afectar el consumo; pago a los proveedores en tiempo puede mejorar los costos de contratación; etc.
Finalmente, mediante variables cualitativas se evaluaron algunas consideraciones interesantes desde el punto de vista político y de “régimen económico”. En primer lugar, se comprobó que las gestiones de Lafalla, Iglesias, Cobos y Jaque tuvieron un impacto positivo sobre la participación de la provincia en el contexto productivo nacional; en tanto, que las gestiones de Pérez y Cornejo (sólo los dos primeros años) no aportaron de manera estadísticamente significativa a mejorar la participación productiva de la provincia en relación al total de la nación. En segundo lugar, la identificación partidaria (UCR o PJ) o el cambio de régimen económico (“abandono de la convertibilidad”) no tuvo estadísticamente hablando impacto sobre dicha participación.
8 n-1 variables dicotómicas, siendo n el número de período gubernamentales.
9 Valor 1 para los años 1997-2001 y cero para el resto.
10 Esta variable no se consigna en los resultados expuestos porque no arroja resultados estadísticamente significativos. Esto podría estar indicando que la orientación política del gobierno no ha impactado estadísticamente en la participación del PGB provincial en el PBI nacional.
11 En el Anexo se presentan los resultados de las regresiones econométricas (MCO-Mínimos Cuadrados Ordinarios) [Véase Gujarati y Porter, 2009].
Este trabajo intenta dar respuesta a uno de los problemas sobre los cuales hoy se discute con pasión en diversos ámbitos académicos y no académicos: ¿por qué Mendoza pierde participación de su PGB en el PBI nacional?
En general, este debate ha culpado a las políticas nacionales, adversas a los intereses provinciales, que han minado la “competitividad” de las economías regionales. Una de las principales variables que se han observado para plantear esta acusación ha sido la evolución del tipo del cambio real. Si bien es verdad que ha habido en el período analizado (hasta 2017) un importante “atraso cambiario”, este estudio señala que existen otras razones que se relacionan directamente con las gestiones locales.
En este sentido, el presente estudio:
1- Confirma el impacto que tiene el tipo de cambio real sobre la participación del PGB en el PBI nacional. A mayor tipo de cambio real, mayor la participación de la provincia en el contexto económico nacional. Esto se asume que es por el impacto que esta variable tiene sobre la competitividad de la producción local. Debe recordarse que la Provincia de Mendoza es esencialmente “productora- exportadora” al resto de las provincias argentinas, además de los mercados externos. En este caso, el tipo de cambio real afecta esencialmente su competitividad en el mercado exterior.
2- Añade como variable explicativa a la totalidad de las inversiones. Utilizando una estimación disponible de la Formación Bruta de Capital de la provincia (Mercau, 2019), se puede comprobar que al aumentar la participación de las inversiones en el PGB aumenta la participación provincial en el concierto nacional. Al igual que el tipo de cambio, el aumento de las inversiones mejora la productividad de la economía local y por lo tanto su competitividad.
3- Comprueba que el impacto de las gestiones provinciales también afecta la participación del PGB en el PBI nacional. Este impacto se ha estudiado directamente (mediante variables que identifican el período de cada gestión) como su gestión presupuestaria (superávit primario y total; inversión en infraestructura pública). En general se ha podido establecer que una buena gestión, tanto presupuestaria como de inversiones, produce resultados positivos sobre el ambiente de negocios y por lo tanto sobre las posibilidades de crecimiento relativo de la provincia mendocina.
De este estudio se pueden extraer algunas recomendaciones de política económica, en particular, y de gestión pública, en general:
1- Los responsables políticos de la provincia deben luchar ante la Nación por mejores políticas macroeconómicas, ya que estas tienen un impacto importante sobre la disponibilidad de bienes de los habitantes de la provincia y por lo tanto de su bienestar.
2- Se debe trabajar fuertemente para incentivar la inversión productiva en la provincia. Esto puede realizarse de muchas maneras: incentivos fiscales, como exenciones impositivas a cambio de inversión; incentivos financieros, mediante el financiamiento de inversión a tasas convenientes y acordes a los rendimientos económicos; constitución de fondos provinciales de inversión; buen clima de negocios; seguridad jurídica; etc.
3- La gestión presupuestaria ordenada y con énfasis en lo productivo tiene impactos importantes en la participación relativa de la provincia en los beneficios productivos de la Nación. Una gestión desordenada espanta las inversiones, desalienta los emprendimientos privados, dificulta los servicios públicos complementarios y necesarios para la actividad privada y disminuye las necesarias inversiones en infraestructura que son clave para el progreso económico.
En síntesis, más allá de los condicionantes macroeconómicos señalados usualmente para explicar la pérdida de competitividad de la economía provincial hay espacio suficiente para la definición de políticas públicas provinciales conducentes a revertir el retroceso en términos comparativos de la economía de la Provincia de Mendoza en relación al conjunto nacional.
En este anexo se presentan los resultados de las regresiones econométricas tal como “salen” de los paquetes estadísticos.
A. 1. Aclaraciones previas
Para una sana interpretación se hace una aclaración sobre la “significatividad estadística” de los coeficientes estimados:
1. El valor en la letra cursiva debajo de cada coeficiente es el “test t-student” (Gujarati y Porter, 2009).
2. Este número indica la “significación estadística” de cada variable consignada.
3. En términos simples asumiremos que un valor superior a 2 (en términos absolutos) significa que su coeficiente es estadísticamente distinto de cero.
4. En otras palabras, si el valor es menor a 2 asumiremos que la variable “no explica” a la variable dependiente.
A. 2. Resultados
A continuación, se analizan los principales resultados:
“Constante”: las regresiones 1 y 3 a 8 presentan un valor constante, que en promedio está cerca del 2,4%. Este valor podría estar significando cierto valor estructural de la participación de la economía de Mendoza en el PBI nacional. Todos los valores de t- student son superiores a 2 por lo que se asume que son estadísticamente significativos. “inversión”: Esta variable es en general estadísticamente significativa (excepto en la regresión 3). Por otro lado, el coeficiente de la regresión 2 debe transformarse para ver su efecto de largo plazo, dividiéndolo por (1-coeficiente de la variable partiPDG rezagada un período). Tiene el signo esperado, es decir que, al aumentar la participación de la inversión total, tanto pública como privada, respecto del PDG en la provincia, tiene un efecto positivo sobre la participación del PGB en el PBI nacional.
“tipo de cambio real”: Esta variable es siempre estadísticamente significativa en todas las regresiones en donde se ha consignado (t-student mayor a 2). Esto confirma la hipótesis sostenida generalmente que el tipo de cambio real tiene un efecto sobre la participación del PGB en el PBI nacional, y asumimos que este efecto viene a través de su impacto en la competitividad de sus productos.
“gobernadores”: En las distintas regresiones se testea mediante variables dicotómicas el impacto que tuvo cada gobernación sobre la participación del PGB en el PBI nacional. Es un test muy general, puede servir como una aproximación a los resultados de la gestión. Todas las gobernaciones dan estadísticamente significativas, excepto los casos de Pérez y Cornejo.12 Esto significa que estas gobernaciones no contribuyeron ni positiva ni negativamente a la participación de la provincia en el contexto nacional. Debe recordarse, asimismo, que en el caso de Cornejo sólo se han analizado los dos primeros años de gestión. Por otro lado, la gestión de Cobos es la que añade en promedio 0,7 puntos porcentuales a la participación; tanto Iglesias como Lafalla, 0,4 puntos porcentuales; y, finalmente, Jaque, 0,3 puntos porcentuales, todos en promedio.
“Convertibilidad”: en este trabajo se puso bajo análisis si el “cambio de régimen” o abandono de la convertibilidad habría tenido algún impacto sobre la participación de Mendoza en el PBI nacional. Se asignó el valor 1 (uno) al período correspondiente a la “Convertibilidad” y 0 (cero), al resto. Esta variable no dio resultados estadísticamente significativos, por lo que se asume que el cambio de régimen cambiario no tuvo un aporte significativo a la participación estudiada.
“erogaK”: La participación de los gastos de capital en los gastos totales en la ejecución presupuestaria provincial es estadísticamente significativa y tiene el signo esperado. Es decir, un aumento de los gastos de capital en la ejecución presupuestaria tiene un efecto positivo sobre la participación del PGB de la provincia.
“Superávit”: Tanto el superávit primario como el total son estadísticamente significativos y tienen un impacto positivo sobre la participación estudiada. Esto significa que una buena gestión presupuestaria tiene efectos positivos sobre la provincia. Es de imaginar que afecta en el mismo sentido tanto al clima de negocios en general (pensemos en caso de la gobernación de Pérez cuando dejó de pagar la “deuda flotante”) como en la atracción de inversiones.13
Cuadro Nº A-1. Resultados de las regresiones
Fuente: Elaboración propia.
12En las regresiones no figura Cornejo, pero por razones de la regla de utilización de variables dicotómicas debe usarse un número de n-1 de estas variables, siendo n el número de categorías. En el caso analizado, se “regresó” alternativamente a la gobernación de Pérez y de Cornejo, en ambos casos dio el mismo coeficiente, con signo cambiado, y en ambos casos no estadísticamente significativa.
13 Si bien es difícil captar este último efecto, bien podría ser objeto de un estudio posterior donde se testee esta variable de manera directa.
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