El acceso a la información pública como fuente periodística: una revisión de la literatura
Access to public information as a journalist source: literature review
Lucas Enzo LufranoEl AIP se conceptualiza como el derecho humano fundamental de conocer la información en manos del Estado y otros sujetos obligados por la normativa (Abramovich y Courtis, 2000; Villanueva, 2003; Basterra, 2010). Comprende tanto las respuestas ante solicitudes de acceso como la publicación proactiva de información con cierta periodicidad y actualización (Ackerman y Sandoval, 2005; Aguilar Rivera, 2008; Gutiérrez Jiménez, 2008; Elmiger y Güida, 2009), incluyendo datos en formatos digitales abiertos (DAG) que permitan su reprocesamiento, reutilización y/o redistribución (Open Knowledge Foundation, 2012; Fumega, 2015; Cañares, 2016; Brandusescu, 2017). Si bien es una facultad que corresponde a todas las personas, se asume que los reporteros adquieren un rol protagónico en su impulso, promoción, monitoreo y utilización debido a la naturaleza de su trabajo.
El AIP y el periodismo constituyen dos esferas autónomas que se vinculan, retroalimentan y constituyen mutuamente. Como sostiene Bertoni (2011), esta relación se produce al menos de cuatro maneras: a) conceptualmente, en tanto el ejercicio de la libertad de expresión por medio de la prensa forma parte de la libertad de información; b) estratégicamente, en cuanto los medios, con poder de instalar la agenda, pueden jugar un rol central para la sanción del leyes de AIP y la promoción de su conocimiento y ejercicio por parte de la ciudadanía; c) funcionalmente, dado que el AIP es una herramienta más a través de la cual los periodistas pueden recolectar insumos informativos primarios o secundarios sobre asuntos públicos para seleccionarlos y presentarlos como productos noticiosos; y d) pragmática, ya que, al usar las leyes de AIP, los reporteros contribuyen al monitoreo de su implementación y efectividad.
La corriente del newsmaking posa su interés sobre el conjunto de la tarea productiva de recolección, selección y edición de la información, ahondando en la noticias como una construcción social y organizacional, fruto de rutinas y procesos de trabajo en las redacciones que estructuran la labor de los periodistas, imprimen sesgos en el producto y, a su vez, son estructurados por factores internos y externos (Schlesinger, 1978; Gans, 1979; Fishman, 1983; Gomis, 1991; Branderburg, 2002; McCombs, 2006; Mosco, 2009; Retegui, 2017). En tanto industrias culturales con un flujo productivo continuo que exige la elaboración inmediata de un bien altamente perecedero e imprevisible (Zallo, 2007; De Mateo, 2009) en un caudal suficiente, las empresas informativas disponen sus recursos humanos y económicos para acopiar, de la multiplicidad de sucesos cotidianos, aquéllos susceptibles de ser presentados como acontecimientos, priorizando algunas fuentes y descartando otras (Tuchman, 1983). Allí, los organismos estatales adquieren un rol protagónico (Sigal, 1986; Hall, 1986; Schlesinger 1990; Hansen et al., 1994; Charron, 1995; Bennett, 1996) no sólo por importancia e interés público sino también por su productividad (Rodrigo Alsina, 2005; García Beaudoux, D’Adamo y Aruguete, 2014; Koziner, 2018) ofrecen material semielaborado con el objetivo de incrementar la posibilidad de ser incluidos en la agenda, ya que las redacciones enfrentan la finitud de recursos humanos y temporales para procesar lo recopilado (Wolf, 1987). Así, actúan como gatekeepers iniciales al decidir qué información se hace pública y de qué manera llega a los medios (Martini, 2000; Pereyra, 2007).
Si bien los estudios de los emisores ahondan en la interacción de la prensa con las fuentes gubernamentales y en su prevalencia en el contenido periodístico, no abundan aquéllos que distinguen su materialidad (documentales o testimoniales) y/o su origen (filtraciones, gacetillas, conferencias de prensa, declaraciones, contenido exclusivo, información de acceso público, etc.), características determinantes para mensurar el peso de la información pública. Por su parte, la obra en torno al AIP es prolífica en el área de legislación comparada y en análisis de su implementación y eficacia, pero el foco sobre la utilización periodística es escaso. En este marco, se torna necesario revisar la literatura respecto de la relación funcional del AIP por parte del periodismo, tanto en el ámbito nacional como en el internacional.
Las investigaciones respecto de la utilización funcional del AIP como insumo del periodismo pueden clasificarse en torno a tres ejes en función del objetivo. El primero, cercano a la esfera académica del AIP, asume como unidad de análisis las solicitudes de acceso y aspira a cuantificar la magnitud que representan los reporteros y los medios sobre el total de los requirentes. A su vez, y de acuerdo a la herramienta de recolección, puede dividirse en tres subgrupos.
En primer lugar, aquél constituido por los estudios que trabajan con la totalidad omuestras de registros gubernamentales. La mayoría corresponde a países angloparlantes y, en particular, a los Estados Unidos, donde los medios y/o los periodistas realizaron el 0,8% de los 2.515 pedidos de acceso al gobierno federal en 1978 (Kwoka, 2016); el 3,3%, 2,6%, 1,6%, 2,3%, 4,8% y 6,5% de los recibidos por el Federal Bureau of Investigation (FBI) en 1995, 1996, 1997, 1998, 1999 y 2000, respectivamente (Lee, 2001); el 2,7% de los más de 10 mil registrados por el Pentágono entre 2000 y 2005 (Byrne, 2005); el 1,2%, 3,8%, 5% y 2,8% de los acercados a la Environmental Protection Agency (EPA), a la Food and Drug Administration (FDA), al Department of Health and Human Services (HHS) y al Department of Agriculture (USDA) en 1999 (Doyle, 2001), respectivamente; el 5% de los 2.285 enviados a cuatro agencias federales durante el primer semestre de 2001 (Tapscott y Taylor, 2001); el 6% de los 6.439 entregados a once departamentos y seis agencias gubernamentales en septiembre de 2005 (Coalition of Journalists for Open Government, 2006; Tauberer, 2012); el 14% de los realizados a la Federal Trade Commission (FTC) y menos del 6% a otras cinco agencias en 2013 (Kwoka, 2016); y el 7,6% de cerca de 229 mil solicitudes recibidas por 85 agencias en distintos períodos entre 2006 y 2016 (Galka, 2017). Además, Hamilton (2016) relevó que, entre 2005 y 2010, los pedidos a catorce agencias federales crecieron un 25%.
En el Reino Unido, los medios fueron responsables del 14,3% de las 15.627 solicitudes de acceso al Ministerio de Defensa entre 2005 y 2008 (Roberts, 2009) y del 10% de una muestra semanal del gobierno central extraída en enero de 2006 sobre una base de 34 mil en 2005 (Frontier Economics, 2006). En Escocia, la cifra alcanza el 9% de los 6.324 pedidos recibidos por las autoridades públicas entre 2005 y 2008, y el 7% de las 1.551 en 2009 (Scottish Information Commissioner, 2009). Los distritos locales de Solihull y Teignbridge dieron cuenta de una participación mediática de 28,9% y 27,3% en 2010, respectivamente, mientras que el ejecutivo de Irlanda del Norte apuntó un 9,5% y 45 instituciones de educación superior en Inglaterra, Escocia y Gales reportaron un 23,3% de las 3.272 solicitudes de 2009 (Ministry of Justice, 2011). Otro informe de Irlanda del Norte indicó un 11% de las 3.164 recolectadas por once departamentos gubernamentales en 2007 (BBC, 2008). A un nivel más granular, los hospitales de las universidades de Norfolk y Norwich informaron un uso mediático del 34% entre 2005 y 2010, con 23,5% en 2005, 50,5% en 2006, 35,6% en 2007, 33% en 2008, 35,2% en 2009 y 27,6% en 2010 (Rosenbaum, 2011).
En Canadá, la proporción rondó el 10% de los pedidos realizados al gobierno entre 1985 y 2000 (Attallah y Pyman, 2002) y en 1996 (Bird, 1997), y el 10,8% de los 20.789 que tuvieron lugar entre 2000 y 2001 (Access to Information Review Task Force, 2002). En Irlanda, se ubicó en el 16% de los pedidos efectuados entre abril de 1998 y el final de 2000 (Rosenbaum, 2004), alcanzó el pico de 20% en 2001 para caer tras la imposición de tarifas en 2003 a 6,9% en 2004 y 6,5% en 2005, recuperándose con 10% en 2006, 8% en 2007 (Office of the Information Commissioner, 2008), 15% de los 12.672 identificados en 2008 (Ireland, 2009), 12% en 2014 y 22% en 2017 (Ireland, 2018). En los gobiernos locales irlandeses, desde que fueron alcanzados por la normativa y hasta 2008, el guarismo promedió el 9% (McDonagh, 2010). En Australia, los periodistas originaron el 50% de las 138 solicitudes entregadas al Department of Prime Minister and Cabinet (DPMC) entre 1997 y junio de 2002 (Evans, 2003). En Nueva Zelanda, los reporteros alcanzaron el 19% de las solicitudes llevadas a cabo durante noviembre de 2002 (Price, 2006).
Fuera de territorio angloparlante, en Eslovenia se contabilizaron el 12% de los 309 pedidos de 2015 y el 12,2% de los 312 de 2016 (Kovač, 2018). En Serbia, la cifra fue de 6,4% de los 251 de 2014, el 7% de los 268 de 2015 y el 11% de 357 de 2016 (Milovanovic, Davinic y Cucic, 2019). En Kosovo, los periodistas sumaron un llamativo 60% en 2013, mientras que en Montenegro sólo se registró un 1,6% en el mismo año (Camaj, 2016). España dio cuenta de un 8,9% de las cerca de 7 mil solicitudes entre 2013 y 2015 (Rubio Jiménez, 2017).
Finalmente, en América Latina, México elabora estadísticas oficiales de forma continua: entre 2003 y 2007, los periodistas y medios realizaron el 9,2% de las solicitudes (Simone, 2006; Bookman y Guerrero Amparán, 2009), porcentaje que tendió a decaer en los años posteriores: 7,9% en 2008, 8% en 2009, 7,4% en 2010 y 2011, y 7,3% en 2012 (Instituto para la Seguridad y la Democracia, 2013), para luego crecer al 15% entre 2014 y 2017 (Santillán, 2017). En Brasil, la cifra sólo alcanza el 1,3% de las solicitudes interpuestas entre 2012 y 2014 (Fumega, 2014). También en Chile el registro es bajo: 2,1% de 9.556 peticiones donde el solicitante identificó su profesión (Comisión de Probidad y Transparencia, 2017). En Argentina, entre 2004 y 2009 sólo el 3,7% de las solicitudes fue hecha por periodistas o medios (Oyhanarte y Kantor, 2015). Luego de discontinuar la publicación de este tipo de estadísticas en 2009, el Estado nacional retomó la apertura de los registros de las solicitudes de AIP en 2016: en el primer semestre, los actores periodísticos fueron el cuarto tipo de solicitante más activo detrás de los particulares, los actores políticos y las ONG (Colman, 2017).
Es menester remarcar que los porcentajes anteriormente signados no son estrictamente comparables dado que algunos fueron calculados sobre el total absoluto de pedidos, mientras que otros lo han hecho sobre el subtotal de aquellos donde el solicitante identificó su procedencia, arrojando un número más elevado.
El segundo subgrupo corresponde a guarismos obtenidos en base a encuestas a funcionarios. En el Reino Unido, se estimó que 32% de las solicitudes a autoridades locales en 2009 provenían de los medios, mientras que las Strategic Health Authorities reportaron un 10% en 2006, y las Higher Education Institutions, un 22% en 2005 (Ministry of Justice, 2011). A nivel del gobierno central, el uso se proyectó en 8% en 2009, que, en un estudio comparativo, se contrastó con un 21% en Canadá, un 7% en Australia y un 3% en la Unión Europea (Michener y Worthy, 2013). En Inglaterra, la magnitud en 2005 se consideró en 14% (Amos y Holsen, 2005).
Por último, el tercer subgrupo se apoya en los registros de reclamos por incumplimiento de las leyes de acceso a la información. En Estados Unidos, los reportes y organizaciones mediáticas impulsaron el 3,5% de las demandas judiciales en la materia entre 2001 y 2012, a partir de lo cual comenzaron a multiplicarse hasta rondar el 10% en 2017 (Long y Hammitt, 2019; FOIA Project, 2018). En Queensland, Australia, los periodistas fueron responsables de 1,9% de las revisiones externas en 2012/13, 7,1% en 2013/14, 11,7% en 2014/15, 9,9% en 2015/16, 4,3% en 2016/17 y 7,1% en 2017/18, promediando 6,6% en el período completo (Office of Information Comissioner, 2018).
En este tipo de investigaciones predomina el abordaje cuantitativo y una reducción del AIP a los pedidos, exceptuando la indagación de los reporteros sobre los datos publicados proactivamente por los organismos obligados, especialmente en sus sitios web, estrategia que Bertoni (2011) invita a explorar.
El segundo eje de sondeos ya no apunta a cuantificar la magnitud de las solicitudes de los reporteros sobre el total de las recibidas por los sujetos obligados, sino a mensurar qué proporción de los periodistas utilizan las leyes de acceso a la información y/o los datos abiertos gubernamentales, y/o a discernir aspectos más cualitativos, como los temas, motivos, obstáculos, estrategias, habilidades necesarias y efectos que se anudan a su uso. Para ello emplean encuestas o entrevistas en profundidad.
En Estados Unidos, el 50% de 422 periodistas manifestó en 2010 que nunca solicitó información al gobierno federal a través de la Freedom of Information Act (FOIA), el 76% que nunca lo hizo a gobiernos locales y el 17% que nunca accedió a registros públicos (Cuillier, 2011). En 2005, el 30,9% de 55 reporteros pertenecientes a la Society of Environmental Journalists sostuvo que nunca había utilizado la FOIA, y 38,1% que lo hace menos de una vez al año (McClure, 2005). Contrariamente, Uskali y Kuuti (2015) hallaron que, a partir de entrevistas con seis periodistas de bases de datos de Estados Unidos, Reino Unido y Finlandia durante 2013 y 2014, que los pedidos de acceso a la información y las bases de datos públicas son una fuente absolutamente preponderante en esa vertiente profesional ya que suelen ser disparadores de ideas.
En Reino Unido, los periodistas de datos entrevistados por Borges-Rey (2017) en 2016 suscribieron que la mayoría de sus insumos informativos se originaron en la utilización de la FOIA británica, a pesar de los obstáculos burocráticos que deben sortear para obtenerlos. Holsen, MacDonald y Glover (2007) realizaron durante 2006 nueve entrevistas semiestructuradas con periodistas para recabar sus experiencias usando la FOIA respecto de los tiempos de respuesta, el sistema de apelación, su percepción respecto del cumplimiento de los objetivos que se propuso la normativa, su experiencia y razones de uso. Por su parte, Hayes (2009) dio cuenta de las distintas formas en las que los periodistas usan la FOIA y cómo se encuadran en sus estrategias de investigación, por qué motivos lo hacen y los problemas que enfrentan.
En Australia, entre 30 periodistas con un mínimo de experiencia en el uso de la FOIA, el 36,7% indicó en 2002 hacerlo de manera habitual (Evans, 2003). Otra encuesta a nueve periodistas de Tasmania que la utilizaron indagó sobre la frecuencia de uso, motivos y dificultades (Bildstein, 2004). Previamente, en un estudio comparativo entre Australia y Suecia de 2001, 44% de 14 reporteros de Western Australia contestó que usaban la FOIA para obtener información y cuando estaban llevando adelante una noticia de investigación; por el contrario, el 100% de 27 colegas suecos respondó afirmativamente (Lidberg, 2002). La encuesta también indagó sobre el impulso que recibían de sus editores, las demoras en las contestaciones, la interacción con los funcionarios, la importancia de la ley para su trabajo, la percepción respecto de la importancia que le otorga el público a la ley. Además, fue acompañada por entrevistas en profundidad con nueve de los 41 encuestados para profundizar qué porcentaje de la información obtenida vía FOIA queda palpada en los artículos publicados, cuáles son las fuentes primarias de información; y con los jefes de redacción para ahondar en qué porcentaje de las noticias publicadas diariamente usan datos recolectados con la FOIA, si la redacción tiene una política en el uso de la herramienta, y si la información dispara ideas para nuevos artículos.
También en Suecia, el 46,5% de una muestra no probabilística de 159 periodistas encuestados en 2013 señaló nunca haber solicitado bases de datos al gobierno, 52,8% haberlo hecho ocasionalmente y 11,9% muchas veces (Appelgren y Nygren, 2014). En otra encuesta de 2017 restringida a 21 periodistas de datos en Suecia y 45 en España, 2% y 19% reconocieron nunca haber pedido información pública, respectivamente (Appelgren y Salaverría, 2018). Mientras que todos los españoles coincidieron de alguna forma en que la información publicada no era interesante, el 35% de los suecos rechazó rotundamente esa afirmación. El relevamiento también indagó en qué desafíos enfrentaba el periodismo de datos según los periodistas, y fue complementada con diez entrevistas en profundidad sobre la conformidad con la aplicación de la ley, las dificultades y las maneras de conseguir información clasificada.
Durante el mismo año, otra encuesta en España arrojó que 28,6% de 112 periodistas del servicio informativo de la cadena Ser o acreditados en la cámara de Diputados había elaborado noticias utilizando los portales gubernamentales de transparencia, 16,1% había enviado una pregunta a través de ellos y 8% había elaborado artículos con las correspondientes respuestas (Rubio Jiménez, 2017). Por su parte, por medio de seis entrevistas semiestructuradas a reporteros de datos españoles, La-Rosa y Sandoval-Martín (2016) concluyeron que la demora y la falta de respuestas a los pedidos de acceso a la información y la escasez de datos abiertos gubernamentales limitan el desarrollo de dicha rama periodística en el país.
En la Bélgica francoparlante, De Maeyer et al. (2014) llevaron adelante durante 2013 veinte entrevistas semiestructuradas a periodistas de datos y personas involucradas con él, donde todos coincidieron en que la escasez de datos abiertos gubernamentales y su falta de actualización o adecuación representan un problema productivo, y ninguno recordó que algún medio o periodista haya recurrido a la normativa para que los entes estatales cumplan con lo debido.
En Albania, Kosovo y Montenegro, Camaj (2016) entrevistó a 60 periodistas entre 2012 y 2013: la mayoría reconoció que no utiliza las respectivas leyes de acceso a la información, mientras todos acordaron que es inútil para acceder a datos comprometedores. Además, el estudio ahonda entre los motivos, situaciones y obstáculos que afrontan quienes sí la usan. En Armenia, el 35% de 40 periodistas encuestados sostuvo que utilizó la ley de acceso a la información, mientras que, en Georgia y Azerbaiyán, 78% y 80% de 55 y 40 reporteros declararon utilizar la normativa, respectivamente (Smolina, 2005). A pesar de dichos guarismos elevados, las tres muestras coincidieron en que el acceso a la información oficial no es sencillo. La encuesta también abordó en qué temas era más proclive obtener datos y qué dificultades afrontaban. En Rusia, a partir de siete entrevistas semiestructuradas con periodistas de investigación y expertos en datos abiertos, Valeeva (2018) señala que el periodismo con datos abiertos está restringido tanto por la falta de databases sobre temas sociales o su presentación en formatos inadecuados, como por la escasez de perfiles de periodistas, programadores o diseñadores gráficos que aúnen dichos conocimientos.
En Nigeria, Abone y Kur (2014) relevaron un elevado conocimiento y buena percepción de la FOIA sancionada el año anterior entre 165 reporteros del estado de Anambra en 2012. En los estados de Anambra, Erugu, Ebonyi y Owerri, el 15% de 136 periodistas declaró utilizarla y 34% que incrementó su acceso a la información (Dunu y Ogbo, 2014). Por el contrario, sólo 3% de 231 encuestados por Ezinwa, Ngwu y Onah (2014) en los primeros tres estados aseguró apoyarse en dicha normativa. En el estado de Akwa Ibomn, la cifra crece al 22,3% entre 166 encuestados, pero ninguno recibe respuestas positivas (Nnadi y Obot, 2014). Años después, el 93,3% de los 75 periodistas encuestados en el estado de Taraba acordaron que la reciente FOIA sancionada podría mejorar las prácticas periodistícas, pero la mayoría coincidió en que su implementación no incrementó el acceso a la información (Apuke, 2017). Por su parte, sólo uno de tres ejecutivos de medios entrevistados por Aliyu (2017) utilizó la herramienta y todos reconocieron que en sus redacciones no hay capacitación.
En Sudáfrica, 25% de 16 periodistas entrevistados por Agbroko-Meyer (2010) señaló haber realizado al menos un pedido de acceso. En Irak, Relly, Zanger y Fahmy (2015) encuestaron a 588 periodistas para recabar condicionantes de actitudes a favor de una normativa de acceso a la información pública. En la India, un estudio de RTI Assessment and Analysis Group (RAAG) en 2009 concluyó que los medios no estaban utilizando la Right to Information Act (RTIA) como se esperaba y que percibían que estaba destinada a la ciudadanía (Roberts, 2010).
En México, a cinco años de entrada en vigor de la LAIP, 41% de los periodistas usaba alguna de sus herramientas y 40% envió preguntas (Pacheco Luna, 2008). Por su parte, Sobel et al. (2006) entrevistaron reporteros acerca de los problemas que observaban en la implementación. En Chile, 66% declaró haber usado la ley, y 64%, haber efectuado consultas a través de ella (VII Barómetro de Acceso a la Información Pública, 2010). En Uruguay, cerca de un tercio de 197 periodistas encuestados durante 2014 manifestó haber realizado al menos una solicitud de acceso a la información (Piñeiro Rodríguez y Rossel, 2014). El 40% del total de pedidos aportó datos que fueron publicados y el 30% nutrió investigaciones en curso. Además, el 90% de los reporteros indicó que buscó información en el sitio web de un organismo público al menos una vez en el último año. La encuesta también recogió el grado de conocimiento de la ley, las páginas más consultadas, la satisfacción con ellas y con las respuestas a las consultas formales respecto de la velocidad, la preferencia por mecanismos informales de acceso, las apelaciones a instancias superiores. En la Argentina, un único sondeo no probabilístico entre 104 reporteros indicó que 24% invocó normativa de acceso a la información, entre los cuales uno de cada cuatro se refería a la FOIA estadounidense (Schmidt-Liermann, Rovere y Lavalle Cobo, 2003).
En una encuesta que involucró a 88 periodistas de investigación de 43 países en 2017, 16% indicó que los pedidos de acceso a la información constituyen la primera fuente a consultar en notas sobre corrupción, y 21% señaló que la inadecuación de la normativa implica un obstáculo (OECD, 2018). Bertoni (2011) entrevistó a seis periodistas y expertos en acceso a la información en la Argentina, Estados Unidos y Reino Unido sobre los motivos, incentivos, habilidades, estrategias, obstáculos, temas cubiertos y efectos sobre la relación con el gobierno del uso de las leyes de acceso a la información.
Si bien los resultados en torno al porcentaje de reporteros que utilizan dichas herramientas es variable entre cada estudio, en términos generales hay coincidencias alrededor a las razones que obstaculizan su uso. Desde el lugar de los emisores se destaca el desconocimiento de la LAI y de los mecanismos para solicitar información, nula o escasa capacitación y/o escasos recursos técnicos y temporales para procesar DAG, y pocos incentivos desde la dirección del medio. En la vereda de la disponibilidad de la información pública se mencionan los problemas en la implementación de la LAI, respuestas negativas, demoradas o con errores a las solicitudes de AIP y alto costo para litigar, y DAG desactualizados, no confiables, poco desagregados o no disponibles.
Sobre el tercer eje, más próximo a la tradición de los estudios sobre los emisores y sus huellas en los mensajes periodísticos, giran los trabajos que se centran en los artículos de prensa y utilizan el análisis de contenido, ya sea cuantitativo o cualitativo, para estimar la magnitud y/o perfilar aquellos que utilizan el AIP y/o los DAG como fuentes.
Durante diciembre de 2001, un estudio sobre 4.445 noticias en once diarios, una radio y ocho canales televisivos de Estados Unidos determinó que el 19% de los artículos de prensa escrita o digital y el 11% de las historias en señales de radiodifusión utilizaron documentos públicos, con valores mayores para las empresas de mayor tamaño (Marquand, 2001). De acuerdo a una búsqueda en bases de datos de diarios llevada a cabo por el George Washington University's National Security Archive, entre 2000 y 2001 se publicaron más de 3 mil artículos con información obtenida a partir de la FOIA (Ferroggiaro, Gandhi y Blanton, 2001), cifra que se considera sobreestimada debido a la duplicación de cables. En un estudio sobre cuatro grandes diarios estadounidenses entre octubre de 1999 y septiembre de 2000, Cain Egan y Fabbrini (2003) relevaron un ratio de tres artículos originados en la FOIA por semana, contra sólo 12 por año en tres periódicos franceses. Aunque no se refiere exclusivamente a información pública, previamente un análisis de contenido sobre 10 diarios estadounidenses en una semana de mayo de 1992 arrojó que el 47,8% de 23 breaking news locales sobre asuntos públicos no señalaba ningún documento como fuente.
En una investigación comparativa, Lamble (2004) halló 382 noticias con datos obtenidos de la FOIA publicadas en medios australianos y 534 en neozelandeses en 12 meses de 2001 y 2002, que confrontó con 1.911 registrados en 2000 por la Canadian Government’s Access to Information Review Task Force. Al ajustarlo poblacionalmente, las cifras resultaron en 1,91 artículos cada 100 mil personas en Australia, 13,35 en Nueva Zelanda, 6,37 en Canadá y 1,08 en Estados Unidos. En Canadá, Osler (1999) identificó 117 artículos sobre temas ambientales con información fácilmente disponible en el Globe and Mail durante un período de seis meses entre 1987 y 1989, de los cuales 85 se habían originado en gacetillas de prensa gubernamentales, conferencias de prensas y otras fuentes oficiales de acceso abierto. Luego, en una muestra de seis ediciones entre enero y febrero de 1989, halló 166 artículos en el Globe and Mail (de los cuales 133 se referían a canales rutinarios) y 163 en el Star (115 rutinarios).
En Reino Unido, Holsen et al. (2007) recolectaron 602 artículos periodísticos basados en la utilización de la LAI en 2005, sobre los cuales aplicaron análisis de contenido para identificar los temas, el espacio recibido y los diarios que los publicaron. En una observación más cualitativa, Hayes (2009) estableció que, luego de la entrada en vigencia de la LAI británica, los artículos periodísticos basados en información pública fueron incrementando su sustancialidad a medida que la implementación de la ley avanzaba.
Lidberg (2002) analizó 44 artículos originados en solicitudes de AP en un diario de Australia y otros 44 en uno de Suecia durante octubre de 2001. Allí encontró que los artículos suecos eran más proclives a mencionar de manera temprana la fuente principal y a parafrasear fuentes documentales, mientras que los australianos se inclinaban más por las fuentes orales.
En tanto, un análisis de dos diarios durante el primer trimestre de 2011 en la India reportó 15 artículos basados en información obtenida gracias a la LAI, aunque sólo dos habían surgido de solicitudes de sus propios periodistas, mientras que el resto utilizaba material obtenido y procesado por organizaciones de la sociedad civil o activistas independientes (Moudgil, 2011). También en la India, Relly y Schwalbe (2013) exploraron 221 artículos sobre corrupción que mencionaban la RTIA en tres diarios de habla inglesa en 2005-2006 y 2010, donde 28,5% citaba fuentes no oficiales (de acuerdo a los autores, proxy de la utilización de la normativa por parte del público), y sólo 5,9%, documentos (incrementándose de 0% en 2005 a 5,3% en 2006 y 8,3% en 2010). A partir de ello, concluyen que, si bien los diarios no dieron cuenta de utilizar directamente la normativa para cubrir temas de corrupción, sí dieron espacio a denuncias de activistas, organizaciones, trabajadores estatales e individuos que obtuvieron datos recurriendo a ella. Por su parte, en Brasil, entre 2012 y 2014 se encontraron 802 artículos con información conseguida mediante la LAI publicados en 68 medios de todo el país (Rodrigues, 2013).
Otro subgrupo de investigaciones acotó su mirada al periodismo de investigación y al de bases de datos por su ya mencionada inclinación a utilizar información pública. Un estudio de casos en Estados Unidos y Reino Unido concluyó que en los artículos predomina el uso de las LAI sobre los DAG (Stoneman, 2015). Un análisis de contenido sobre cuatro diarios que incluyen el periodismo de datos en Reino Unido, Suiza y Alemania halló que el 30% de las noticias producidas por este tipo de equipos utiliza información preprocesada por organismos gubernamentales, mientras que el 11% se apoya sobre la reutilización de datos procesados por otros actores (Stalph, 2017). En tanto, Knight (2015) auscultó más de 3 mil artículos en las secciones de noticias principales, estilo de vida y entretenimiento de 112 ejemplares de quince periódicos nacionales británicos entre el 11 y el 24 de marzo de 2014, para encontrar que sólo 106 contenían ítems con datos. Al excluir las notas sobre el presupuesto nacional, sólo se hallaron 2 elementos con información obtenida a partir de solicitudes de acceso sobre un total de 111 en 98 noticias.
Shapira (2018) llevó adelante un análisis de contenido de los proyectos ganadores del premio Pulitzer entre 1995 y 2005, donde halló que el 92% de 25 artículos había utilizado fuentes legales en cierto grado, 52% lo había hecho con un peso significativo, 16% había obtenido la información principal a partir de pedidos de acceso a la información y otro 8% lo había hecho combinando la FOIA con información judicial. En tanto, sobre 23 medallas de los concursos anuales del Investigative Reporters and Editors (IRE), 17,4% se había apoyado en la FOIA y 26,1% la había combinado con registros judiciales.
Por su parte, Lanosga y Martin (2016) extrajeron una muestra aleatoria de 1.455 proyectos presentados por periodistas de investigación a los concursos IRE entre 1976 y 2012 sobre una base de 22.163, que a su vez redujeron a unos 757 que contenían cuestionarios o cartas de presentación con información adicional, que constituyeron la unidad de análisis. En dicha submuestra encontraron que 90,6% citaba documentos y 41,6% hacía referencia explícita a normativa sobre información pública. Este último apartado había crecido desde 7,8% en 1970 hasta 65,3% en la última década comprendida. En todos los casos, los grandes diarios presentaban guarismos superiores a las cadenas de radiodifusión, y las noticias en la web recurrían a mayor análisis de datos. Anteriormente, un análisis de contenido sobre 225 productos informativos nominados a los Data Journalism Awards entre 2013 y 2016 halló que el 44,2% utilizaba información pública ya disponible, y el 22,3%, datos obtenidos a través de solicitudes de acceso (Loosen, Reimer y De Silva Schmidt, 2017). Los autores también ahondan en los países de origen, el tipo de medio, los temas, las fuentes, las formas de análisis, la utilización de recursos gráficos y la interactividad, entre otros aspectos.
En otro estudio sobre 26 proyectos canadienses finalistas o ganadores de concursos de periodismo de datos publicados entre 2012 y 2015, Young, Hermida y Fulkda (2017) encontraron que la mitad había derivado de información pública y el 23% había sido obtenida a través de solicitudes de acceso a la información. Previamente en Quebec, Tabary, Provost y Trottier (2015) contabilizaron 178 proyectos de periodismo de datos publicados entre 2011 y 2013 en los sitios web de cinco diarios y revistas y el de la cadena pública nacional francoparlante de radio y televisión, entre los cuales 35,4% había utilizado registros públicos como fuente y 3,4% había derivado directamente de pedidos de acceso.
Por su parte, en un análisis restringido a 4.285 noticias de las señales televisivas, radios y el portal web de la BBC que utilizan o mencionan estadísticas entre octubre y noviembre de 2015, Cushion, Lewis y Callaghan (2016) señalaron que el 12,3% menciona como fuente a las agencias gubernamentales e identificaron una dependencia de fuentes secundarias que procesan información primaria.
Cabe mencionar que una revisión de literatura acotada a la investigación sobre el periodismo de datos entre 1997 y 2015 halló una inclinación hacia los métodos cualitativos, con una escasa aplicación de la técnica de análisis de contenido a los artículos periodísticos, y recomendó testear algunas teorías a través de enfoques cuantitativos con muestras representativas, así como realizar estudios evolutivos y comparar la producción de medios de distinto tamaño (Ausserhofer et al, 2017).
Los guarismos recabados en base a registros de pedidos de acceso a la información, encuestas a funcionarios y registros en organismos de apelación o judiciales arrojan un promedio de 13,4% de participación periodística en las solicitudes, con una mediana de 9 y una moda (con cifras redondeadas sin decimales) de 7. Vale remarcar que para estos cálculos no se unificaron los casos con cifras para múltiples años. Salvo excepciones o casos locales, los medios ostentan un peso que las revisiones previas de la literatura también relevaron como insuficiente respecto de expectativas previas (Bertoni, 2011; Bailur y Longley, 2014). Vale remarcar que la mayoría de estos estudios cuantitativos corresponden a países anglosajones y que muchos de ellos consisten en informes encargados por las administraciones gubernamentales.
Por el contrario, las encuestas a reporteros dan cuenta de valores superiores de uso de las LAI y de DAG. De cualquier modo, siempre se ubican debajo del peso de otras fuentes. Las encuestas y las entrevistas también confluyen en la profundización de cuestiones cualitativas. Existe coincidencia en que los pedidos de AIP son desalentados por las demoras, los rechazos y las trabas burocráticas, la escasez de transparencia activa y la carencia de recursos temporales, económicos y/o humanos en las redacciones. Una parte significativa de la entrega de pedidos de AIP responde a situaciones donde otras fuentes no hicieron aportes, mientras que hay una fuerte dependencia de las notas y sus temas respecto de los DAG que liberen los organismos públicos.
Los estudios sobre los contenidos también presentan cifras variables. Asimismo, la comparabilidad se dificulta ya que algunos se limitaron a contabilizar los artículos con información pública en números absolutos, mientras otros se propusieron dar cuenta de la participación sobre el total. De la misma manera, son pocos los casos que permiten realizar un análisis a través del tiempo. Salvo una excepción en la India, todos son posteriores a la sanción de leyes de acceso a la información, por lo cual no hay posibilidad de evaluar el impacto de los cambios legales.
Huelga decir que la investigación sobre esta materia en la Argentina no es abundante. Entre 2008 y 2015 dejaron de publicarse estadísticas de solicitudes de acceso y, al ser retomadas, aún no se publicó la cifra de participación de los medios o periodistas, ya que por regla no se pregunta por la profesión u oficio. Las pocas encuestas entre reporteros no relevan el uso de la normativa, y los análisis de contenido, si bien confirman la fuerte presencia de fuentes gubernamentales, no se detienen a indagar si derivan de información pública. La sanción de la primera LAI en 2016 en reemplazo de un decreto y la implementación de un plan integral de apertura de datos invita a realizar un análisis longitudinal que permita discernir si, bajo el supuesto de que la modificación normativa trajo aparejada una mayor disponibilidad de datos públicos, ello provocó cambios en los contenidos periodísticos argentinos.
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