Turismo y Discapacidad. ¿Un marco regulatorio con inclusión?
Tourism and Disability. A regulatory framework with inclusion?
María Claudia MazzaLa accesibilidad es un elemento crucial de toda política de turismo responsable y sostenible. Es una cuestión de derechos humanos y es también una extraordinaria oportunidad de negocio. Por encima de todo, debemos darnos cuenta de que el turismo accesible no solo es bueno para las personas con discapacidad o con necesidades especiales, es bueno para todos.Taleb Rifai, Secretario General de la OMT
Las sociedades modernas se encuentran sumidas a constantes transformaciones y las políticas públicas deberán emprender el desafío para acompañar los cambios. Sobre la base escénica planteada, se propone analizar la configuración de un marco jurídico institucional actual de la Argentina sobre la temática del turismo y la discapacidad, intentando estimular la formación del conocimiento y la puesta en debate, respecto al espacio en el que se dirime la demanda social y la oferta ambiental.
Este tipo de abordaje analítico se realiza a partir de la revisión de las leyes nacionales relacionadas con el desarrollo de la actividad turística y sobre aquellos convenios internacionales en que la Argentina forma parte.
Nuestras sociedades actuales se encuentran estimuladas a permanentes cambios y transformaciones en todas sus disciplinas. En razón de nuevas necesidades, gustos, modas o debido a su propia “evolución”, cada sociedad intenta ir logrando su “equilibrio”, mediante acciones convalidadas para proponer un avance en el mejoramiento de las condiciones de vida. Kullock (2010) plantea que estudiar esta relación daría una respuesta crítica del origen y la demanda de la problemática para establecer la posibilidad de satisfacer con criterios sustentables, la pertinencia, oportunidad y prioridad.
Por otra parte, el autor García Máynez (1974) define al sistema jurídico, como el conjunto de normas jurídicas objetivas con vigencia en un determinado tiempo y lugar y que el Estado estableció o creó con el objeto de regular las conductas o comportamientos humanos. Allí se reflejan las costumbres, características y deseos de los habitantes del territorio.
Se entiende que nuestro sistema jurídico nacional está sustentado en una democracia, mediante la configuración de una organización republicana federal de gobierno, compuesta por los poderes: judicial, legislativo y ejecutivo. Esta estructura, se encuentra plasmada en la Constitución nacional adoptada en Santa Fe el 1º de mayo de 1853, por el Congreso General Constituyente de la Confederación Argentina con sus respectivas reformas de los años 1860, 1949, 1956, 1994. Por otra parte, cada provincia dicta su propia constitución para asegurar el orden institucional, político, administrativo, económico y financiero, como así también la autonomía municipal. Los gobiernos locales además de dictar su legislación, están facultados para establecer convenios internacionales mientras no exista incompatibilidad con la política exterior de la Nación.
La construcción del marco jurídico institucional comprende la instrumentación de la política pública que supone el accionar entre los diferentes actores influyentes del marco político e impulsan una regulación, más o menos, acorde a la demanda social. Asimismo, es el desencadenante del tema en la agenda pública de gobierno y con ello el comienzo de un proceso de gestión que habilita la noción futura, de proyectar la calidad de vida para sus habitantes en relación a ese tema y al colectivo de la sociedad civil en perspectiva de este análisis. Este será el primer escalón de un proceso de intervención socio territorial.
En la actualidad, la Organización Mundial de la Salud (OMS) ha estimado que más del 15% de la población mundial tiene algún tipo de discapacidad. Este porcentaje corresponde a más de 1.000 millones de personas en el mundo con alguna discapacidad, física, mental, intelectual o sensorial (OMS, 2016). Si a este análisis le incorporamos algunas variables demográficas podríamos inferir que la población tendencialmente incorporará un número mayor de personas con algún tipo de dificultad, producto de su envejecimiento, o a efecto de desarrollarse a lo largo de su vida, alguna discapacidad que le dificulte la plena autonomía y autodeterminación para acceder a servicios, productos turísticos o infraestructura variada para lograr una experiencia turística (OMT, 2014).
La igualdad es un derecho reconocido en la “Declaración de los Derechos Humanos”, proclamada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en París, el 10 de diciembre de 1948 en su Resolución 217 A (III). Allí se insta a las naciones, pueblos e individuos a promover mediante la enseñanza y la educación, el respeto a estos derechos y libertades. En tanto en su art. 1, se refleja la universalidad a la que abarca la igualdad de derechos para todos los seres humanos:
Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos y, dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros.
Además, la convención de los Derechos humanos de las personas con Discapacidad también en su art. 1 plantea lo siguiente:
El propósito de la presente Convención es promover, proteger y asegurar el goce pleno y en condiciones de igualdad de todos los derechos humanos y libertades fundamentales por todas las personas con discapacidad, y promover el respeto de su dignidad inherente. Las personas con discapacidad incluyen a aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás (UN, 2006, art. 1°).
Pero ¿qué se entiende por discapacidad? La noción discapacidad ha evolucionado, en tanto la consideración reciente respecto del término fue definida por la OMS, dejando de lado el enfoque inicial que puntualizaba en la consecuencia de la enfermedad, para establecerla en relación a la salud y los estados relacionados con la salud del bienestar. Estos son los dominios incluidos en la Clasificación Internacional del Funcionamiento de la Discapacidad y la Salud (CIF), allí se describe desde la perspectiva corporal, individual y mediante dos listados básicos: 1. Funciones y Estructuras Corporales. 2. Actividades-Participación (OMS 2001).
En razón a estos lineamientos, la discapacidad se podría comprender como un término que involucra consideraciones relacionadas con deficiencias, limitaciones de actividades y restricción para lograr una plena participación. Entendiendo que la deficiencia se relaciona con la función corporal, las limitaciones se conjugan a partir de las dificultades para poder llevar a cabo tareas o acciones de diversas índoles y por último, la participación se relaciona con la posibilidad de interactuar.
En tanto la OMS agrega que la discapacidad, como fenómeno complejo, tiene su condicionante en la interacción entre las características del organismo humano y las características de la sociedad en la que vive. Vale decir que producto del andamiaje social que se establezca a favor de la persona con alguna discapacidad, estimulará la posibilidad de inclusión de este colectivo.
Asimismo se debe aclarar que existen un sin número de clasificaciones en referencia al tipo de Discapacidad. La Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad establece una clasificación evolucionada, tomando como referente la deficiencia: física, mental, intelectual y sensorial tales como ceguera, sordera, deterioro de la movilidad y deficiencias en el desarrollo.
Los avances a nivel mundial en materia de tratados han establecido un reconocimiento de problemáticas y necesidades, que fueron los pilares para un sin número de otros esfuerzos que dieron sustento a más resoluciones y ajustes con una mayor aproximación a las temáticas de interés en cada trabajo y territorio en materia de accesibilidad, discapacidad y turismo. Ejemplo de ello ha sido: la Declaración de Manila y la Declaración de Barcelona.1
Si bien sería deseable que la totalidad de los países configuraran su propia legislación en virtud del bien social, hoy en día existen algunos ejes temáticos que circunscriben un análisis focalizado de algunas problemáticas universales que no han sido aún debidamente trabajadas al interior de cada territorio nacional.
De acuerdo a esta realidad se ponen de manifiesto consideraciones básicas particulares que intentan proponer una temática prioritaria en diferentes materias desde los organismos internacionales. No obstante, los avances establecidos desde estos organismos, adquieren un sustento de abordaje al interior de cada nación a partir de una ratificación de los convenios y declaraciones mediante acciones diversas desde los gobiernos para efectivizar el cumplimiento de dicho tratado. Una vez que se realiza la firma de los mismos, deberá constituirse una legislación en correlato a los ejes planteados allí, para dar el marco jurídico correspondiente.
La legitimidad de un Estado que promueva el bien común se establece en la actualidad, consecuente de un modelo legal, racional, con diseño y cumplimiento de sus reglamentaciones y de la representatividad de los derechos de sus habitantes.
Por otra parte, el contexto numérico universal de este colectivo, pone en evidencia cuestiones de relieve humanitario como así también, visibiliza un mercado futuro próximo al que se le suma millones de turistas internacionales por año.2 Este flujo turístico, refleja un gran potencial productivo de desarrollo económico tanto regional, local como internacional. En este artículo, solo puntualizaremos en los derechos de las personas con discapacidad y todas aquellas que deseen utilizar su tiempo libre en plena libertad y condición.
Veamos entonces, qué se entiende por turismo accesible. El turismo accesible o turismo para todos, no contempla aún una definición en consenso a nivel universal, en tanto en nuestra reflexión, incorporaremos la definida en la Argentina en el artículo 1° de la Ley Nacional N° 25.643/2002:
Turismo accesible es el complejo de actividades originadas durante el tiempo libre, orientado al turismo y la recreación, que posibilitan la plena integración —desde la óptica funcional y psicológica— de las personas con movilidad y/o comunicación reducidas, obteniendo durante las mismas la satisfacción individual y social del visitante y una mejor calidad de vida.
Si bien en la explicación queda implícito que la garantía del uso y goce de la actividad turística es independiente a las capacidades y condiciones de las personas, ésta definición tiene asociado, a su vez, el concepto de accesibilidad. Su visión contemporánea en materia turística refiere a la adaptación razonable del medio para su acceso, comunicación y comprensión de las personas con algún tipo de discapacidad o disfunción plena o temporal. Este es un componente esencial que promueve la integración de la persona con alguna discapacidad, en relación a la eliminación de las barreras y en la plena participación de la actividad del ocio y el turismo.
La adecuación de los productos y su entorno deberán establecerse considerando el principio del diseño universal. Ronald L. Mace3 fue el autor que acuñó dicho concepto. Fundador del Centro para el Diseño Universal (Center for Universal Design) de la Universidad de Carolina del Norte. Su aporte ha sido esencial para dar un reconocimiento masivo e interdisciplinario acerca de la necesidad de ampliar una visión reconocida al momento respecto de la accesibilidad. Inicialmente, se focalizaba al acceso en referencia a la discapacidad física, en tanto en la actualidad no solo se integra al colectivo con alguna discapacidad, sino que se presenta un diseño en el que se pueda involucrar un mayor número posible de la sociedad en su conjunto, sin tener que adaptar o realizar diseños específicos. Posteriormente, el autor solicita a un equipo interdisciplinario desarrollar los principios del diseño universal.4
Principio de diseño universal:
Asimismo, el Código Ético Mundial para el Turismo desarrollado por la OMT en el año 1999 propone aplicaciones de cumplimiento voluntario, en tanto el mismo no es vinculante. En su art. 7 manifiesta el derecho al turismo, como un derecho por igual a todos los habitantes de nuestro planeta, atento al derecho al descanso y al ocio; facilitando a las familias, jóvenes, mayores y minusválidos.
Si bien este artículo representa concretamente el derecho a desarrollar el turismo y el ocio al conjunto de los humanos, en el resto de sus artículos se encuentra implícitamente la universalización de las personas.
En el marco de la primera conferencia de la OMT sobre el turismo accesible desarrollada en la República de San Marino en Europa en el año 2014, organizada por la OMT y el Gobierno de la República de San Marino, en colaboración con Village for All (V4A) y la Fundación ONCE (España), se redacta la “Declaración de San Marino sobre Turismo Accesible”.5
Allí se hace un llamamiento para incorporar en toda la cadena de valor del turismo a la accesibilidad universal como un aporte de beneficio mutuo. Y para ello se deberán realizar los ajustes razonables en todas las fases del proceso del viaje (Mazza, 2017).
Al circunscribir nuestro análisis a la República Argentina, la Constitución Nacional debería ser el eje rector de normativas nacionales en las que se represente el estado de derecho del conjunto de la sociedad. En su artículo 75, Inc. 22 se destaca el derecho al descanso, recreación y la oportunidad de emplear el tiempo libre en beneficios a su mejoramiento (circunscripto en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre)6. Pero además en su Inc. 23, se expone la noción de igualdad de oportunidades, trato y goce, en razón a los derechos humanos:
Legislar y promover medidas de acción positiva que garanticen la igualdad real de oportunidades y de trato, y el pleno goce y ejercicio de los derechos reconocidos por esta Constitución y por los tratados internacionales vigentes sobre derechos humanos, en particular respecto de los niños, las mujeres, los ancianos y las personas con discapacidad (Constitución de la Nación Argentina, art. 75, Inc 23).
La regulación, en la práctica del turismo inclusivo, es desarrollada consecuente con la siguiente normativa nacional:
La Ley Nacional de Turismo N° 25997 sancionada en Diciembre del 2014 y promulgada en Enero del siguiente año. Es una normativa reciente, en la que se enmarca el interés nacional como actividad socioeconómica y prioritaria en torno a las políticas estatales. La Secretaria de Turismo de la Presidencia de la Nación remplazada por un rango ministerial en la actualidad, es el que conforme a la ley, fijará las políticas nacionales con la finalidad de planificar, programar, promover, capacitar, preservar, proteger, generar inversión y fomentar el desarrollo en el marco del plan federal estratégico.
En contribución al desarrollo turístico sustentable de los lineamientos mencionado en el párrafo que antecede, se reconoce la creación de un Consejo Federal de Turismo, con carácter consultivo, y como representación de los organismos de cada provincia y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Junto a la conformación del Instituto Nacional de Promoción Turística, integrado por personal del actual ministerio de turismo, por la Cámara Argentina de Turismo (CAT) y por el Consejo Federal. Este instituto, es un ente de derecho público no estatal en el ámbito del organismo máximo del turismo, con el objeto de establecer la promoción del turismo receptivo internacional, los productos directamente relacionados y la imagen turística del país en el exterior.
En relación al Fondo Nacional de Turismo, la ley estipula para el régimen financiero de la actividad, una suma que será asignada cada año en el presupuesto de la Administración Nacional como así también otros ingresos a saber:
Finalmente, la Administración de Parques Nacionales es un organismo descentralizado del Ministerio de Turismo de la Nación que tiene funciones relacionadas con la administración de las áreas protegidas. Se promueve el desarrollo de la actividad turística sin perjuicio, conforme a la Ley nacional N° 22.351.
De acuerdo a lo expuesto, en rasgos generales, se plantea la estructura operativa que da curso al desarrollo de la actividad. Se destacan algunos artículos que son de relevancia para nuestro interés analítico, dado que se observa una relación directa de la actividad y la accesibilidad de las personas con alguna discapacidad permanente o transitoria.
En razón de ello, el objeto de la ley contempla el fomento, desarrollo, promoción y regulación de la actividad y los recursos turísticos (en relación a su conservación, protección y aprovechamiento), consecuente de un desarrollo en equilibrio con los recursos naturales y culturales y la garantía de aprovechamiento para el resto de las generaciones futuras. Se menciona también, la optimización de la calidad en los destinos y en la actividad; como también la concertación público privada.
A su vez, en su art. 2 se menciona al turismo como un derecho social y económico que tienen las personas, se constituye como un derecho social y económico. Sobre esta perspectiva menciona la revalorización de la identidad cultural de las comunidades. Además, la posibilidad de propiciar las condiciones para desarrollar una actividad con productos turísticos competitivos y de inversiones nacionales y extranjeras. Pero también expresa, la accesibilidad entorno a la actividad turística, impulsando tender a la eliminación de barreras que dificulten el uso y goce de la actividad en todos los sectores de la sociedad y el incentivo a la igualdad de oportunidades.
Por otra parte, se menciona la creación de un Comité interministerial de facilitación turística para la coordinación y la garantía del cumplimiento de las funciones administrativas de las distintas entidades públicas de nivel nacional con competencias relacionadas a los fines del desarrollo del turismo. En este sentido, se observa como altamente favorable el trabajo trasversal entre ministerio, dado el carácter complejo que se desprende del desarrollo de la actividad. No quedan dudas que la actividad turística se nutre de diferentes sectores de manera directa o indirecta como por ejemplo: el de transporte, alojamientos, construcción, vías de conexión, entre tantos otros.
En el caso del artículo 37, se hace referencia a la protección del turista y a la instrumentación de normativas de prevención y resolución de conflictos por parte de las autoridades de aplicación. Entendiendo que las políticas de seguridad al turista, también debe involucrar a este colectivo y su condición.
En el siguiente artículo, el número 38, conceptualiza el turismo social como otra clasificación en materia turística, donde se puede incorporar a los potenciales turistas con alguna discapacidad. En este grupo social, se reconoce una preponderancia a la vulnerabilidad de acuerdo a la situación de bajos recursos económicos como consecuencia de la falta de inserción laboral (Huete García y otros, 2010).
Otra de las leyes nacionales relacionadas con la actividad y este colectivo social es la Ley 25.643. Se sancionó en Agosto del 2002 y fue promulgada al mes siguiente. La misma legisla cuestiones relativas al Sistema de Protección Integral de las personas con Discapacidad, determinando que los servicios turísticos deberán adecuarse a los criterios universales establecidos en la Ley 24.314 con su decreto reglamentario 914/97.
En el marco del desarrollo del turismo accesible, se promueve la obligatoriedad a las Agencias de viaje de informar a las partes implicadas en la planificación del viaje acerca de los impedimentos que se pudieran generar durante dicha planificación y la adecuación al diseño universal según Ley 24.314 (Accesibilidad de personas con movilidad reducida) y su decreto reglamentario. Se contempla también, la necesidad de adaptar el material de difusión institucional de la República Argentina. Esta ley nacional, también insta a las provincias y a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la adecuación de su marco reglamentario en función de lo expresado en esta normativa.
Por otra parte, los prestadores de servicio turístico que cumplimenten con lo promovido en esta ley (24.314) deberán identificarse con el símbolo de accesibilidad adoptado en la Ley 19.279. Si bien no es objeto de análisis las Normas IRAM,7 es atinado resaltar que las Normas IRAM 3722, 37223, 37224 emitida por la entonces Secretaría de turismo se encuentran relacionadas a la accesibilidad.
En relación específica de las leyes nacionales o resoluciones referentes a la discapacidad y/o a la accesibilidad que tienen implicancia directa con el desarrollo de la actividad del ocio y el turismo, o al desarrollo económico de este colectivo, podríamos enunciar algunas de ellas:
Tabla 1: Leyes Nacionales sobre Discapacidad
Fuente elaboración propia en relación a la información del sitio web: www.infoleg.gob.ar
Las leyes pronunciadas, en este artículo en referencia a la discapacidad, se interpretan como normativas vinculadas directa o indirectamente al desarrollo de la actividad del ocio y turismo en ejercicio del derecho de las personas y a su no discriminación. Allí se destaca la convalidación jurídica de tratados internacionales; la legislación en materia de transporte, en referencia a la frecuencia de servicio de las unidades funcionales accesibles y su gratuidad. Este avance, es de un gran reconocimiento para brindar a las personas con algún tipo de discapacidad y de bajo recursos económicos, la facilidad de acceso en estos términos, para desarrollar el turismo interno. Por otra parte, en relación directa en igualdad de oportunidades de lograr un empleo que habilite su plena autonomía y autodeterminación, Ley nacional N° 25.689, promueve un porcentaje de ocupación referida en las reparticiones públicas y organismos descentralizados, entre otros.
1 Declaraciones internacionales en referencia al turismo. Disponibles en: http://cartamundialdeturismosostenible2015.com/convenciones-y-declaraciones/
2Según el Barómetro OMT de turismo Mundial registraron un notable aumento del 7% en 2017 hasta alcanzar un total de 1.322 millones. Las previsiones apuntan a que este fuerte impulso se mantendrá en 2018, con un ritmo de entre el 4% y el 5%.
3Ronald L. Mace (1941-1998) arquitecto, diseñador, profesor -usuario de silla de ruedas- fue uno de los pioneros en el diseño accesible, participando en la elaboración de la Ley de Americanos con Discapacidad (ADA). En 1989, consiguió fondos federales para crear el Centro de Vivienda Accesible, que posteriormente se le conocería como Centro de Diseño Universal, ubicado en la Escuela de Diseño de la Universidad de Carolina del Norte en Raleigh, y del que sería su primer director. Actualmente es un centro de referencia y de investigación en materia del Diseño para Todos, organizando en 1998 la 1ª Conferencia Internacional en Diseño para Todos, con el lema “Diseñando para el siglo XXI” en Nueva York. Disponible en: http://laaccesibilidadesdetodos.blogspot.com.ar/2011/02/los-principios-del-diseno-universal.html
4Principios del Diseño Universal, en su versión original se encuentra en el siguiente link: http://www.design.ncsu.edu:8120/cud/univ_design/princ_overview.htm La traducción y adaptación de dicho concepto en su versión 2.0, del 1 de abril de 1997, formulada por el Centro para el Diseño Universal ha sido realizada por Emmanuelle Gutiérrez y Restrepo Disponibles en: http://www.sidar.org/recur/desdi/usable/dudt.
5Ver referencia 6.
6 La Declaración Americana de los Deberes y Derechos del Hombre fue aprobada en la Novena Conferencia Internacional Americana Bogotá, Colombia, 1948. Disponible en: http://www.oas.org/es/cidh/mandato/Basicos/declaracion.asp
7 Normas Iram. Disponibles en: http://www.iram.org.ar/
En las sociedades modernas el derecho a desarrollar en igualdad de oportunidades el turismo y el ocio, no debería estar en discusión. Asimismo, este ideario debería integrar la universalidad poblacional. Hoy día, el desafío debería estar puesto en el análisis y desarrollo de políticas públicas trasversales que acompañen el cambio paradigmático en términos de Accesibilidad y turismo. En nuestro país, tal se puede observar, se han desplegado recientemente un sin número de normativas que tienden a facilitar una construcción social posible en materia de accesibilidad y turismo. Los aportes establecidos en las leyes en materia turística, han sido sin duda una posibilidad referencial para realizar un accionar en virtud de este colectivo. A su vez, la ley nacional de turismo accesible tiene su reconocimiento a partir de las políticas públicas nacionales que dieron impulso a los objetivos del Plan Federal Estratégico de Turismo Sustentable (PFETS), como así también a otras acciones válidas en materia de calidad turística.
Por otra parte, el desarrollo del turismo para todos o turismo inclusivo constituye un beneficio a la sociedad visitada y de destino como así también una contribución económica que estimula el desarrollo de la comunidad receptora.
Sin duda que se pueden evidenciar avances notables en materia de normativas y discursos en el tema. Pero ello aún no es suficiente, si estos avances no son plasmados en planes, programas y proyectos concretos en el que se tengan las metas bien definidas a favor a este colectivo. De nada serviría elaborar normativas que sólo constituyan un sin número de palabras plasmadas en un boletín oficial.
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