Una breve historia sobre los intentos de planificación estatal de la industria espacial en Argentina durante el período 2004-2022

La planificación estatal de grandes programas y proyectos tecnológicos toma un nuevo impulso con las nuevas políticas industriales neodesarrollistas que se promovieron en Argentina a partir del año 2004. En este contexto, definimos como “grandes proyectos” a aquellos movilizados a partir de objetivos o misiones estratégicas del Estado, que requieren no solo de sumas importantes de presupuesto público sino también de la vinculación de diversas áreas del conocimiento y de la producción de innovaciones cercanas a la frontera tecnológica global. Pueden mencionarse como ejemplos de este tipo de políticas el proyecto de finalización de Atucha II, el desarrollo del reactor CAREM en el área nuclear o, en el área espacial, la fabricación del satélite SAOCOM de observación o el ARSAT, de telecomunicaciones. Estos proyectos no solo muestran ser estratégicos por el desarrollo de capacidades autónomas para las telecomunicaciones espaciales o la producción de energía limpia, sino por la búsqueda de generar conocimiento y transversalidades productivas que contribuyan al desarrollo industrial, la generación de empleo y la diversificación de exportaciones, entre otros objetivos fundamentales para el desarrollo nacional (CNEA, 2015; Poder Ejecutivo Nacional, 2015). 

En 1960 se crea en Argentina la Comisión Nacional de Investigaciones Espaciales (CNIE) dentro del Ministerio de Defensa. Si bien ya se habían realizado ciertos ensayos, fue con la CNIE que se iniciaron de manera continua y sistemática las actividades espaciales del país (Vera Nevia, Guglielminotti y Moreno, 2015). En este mismo marco se creó en 1961 el Centro de Experimentación y Lanzamientos de Proyectiles Autopropulsados (CELPA), el cual estaba dirigido directamente por las Fuerzas Aéreas Argentinas. Entre la CNIE y el CELPA se llevaron a cabo numerosos ensayos y lanzamientos de cohetes y misiles, entre los cuales se destacaron los modelos Centauro y Orión (Sabando, Sarmiento y Hough, 2019). A su vez, se generaron hitos históricos dentro de las actividades espaciales globales, como lo fue el “proyecto BIO” que logró enviar al espacio al cuarto ser vivo en ser recuperado con vida, el ratón Belisario. 

Probablemente el proyecto más característico previo a la década de 1990 fue el Programa Cóndor, llevado a cabo principalmente por la CNIE a partir de los años setenta (Blinder, 2015; Sabando et al., 2019), que proponía desarrollar una lanzadora que permitiera al país contar con acceso al espacio y autonomía en la puesta en órbita de satélites. Luego del conflicto de Malvinas en 1982, dicho proyecto fue rápidamente reestructurado hacia objetivos militares, tomando el nombre de Cóndor II. Así, constituía una innovación híbrida, en tanto si bien se buscaba que opere como misil balístico de media distancia, seguía vigente el objetivo civil o pacífico de colocar satélites en el espacio. No obstante, las consecuencias geopolíticas que implicaba este proyecto despertaron el interés de Estados centrales, principalmente Estados Unidos, de intervenir el programa espacial nacional (Blinder, 2015; Vera Nevia et al., 2015). Como consecuencia, el Programa Cóndor II fue abandonado en el año 1989 y la CNIE reestructurada en 1991 bajo el nombre de Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE). A su vez, fue trasladada al ámbito civil al depender directamente de la Presidencia de la Nación y luego de diferentes Ministerios.¹ En el año 1994 la CNEA lanza bajo la tutela tecnológica de la NASA el primer Plan Espacial Nacional (PEN) 1995-2006, dirigido exclusivamente al desarrollo local de aplicaciones científicas y comerciales de índole civil (Battaglia y Del Negro, 2021). De este modo, a partir de la influencia de Estados Unidos, dos programas satelitales fueron el foco principal del PEN: los satélites livianos SAC (Satélites de Aplicaciones Científicas) para la teleobservación de la tierra con fines científicos y los satélites de observación con microondas (SAOCOM).

La actualización del PEN

Con la nueva gestión política que asumiría en 2004, las propuestas de planificación satelital tomarían una mayor impronta dirigida al desarrollo industrial nacional, mostrando coherencia con el nuevo enfoque neodesarrollista implementado a partir de ese año. Bajo estos lineamientos, entonces, se llevó a cabo una actualización del PEN para el período 2004-2015 y, posteriormente, una segunda revisión para el período 2010-2015. En estas actualizaciones aparecen objetivos más explícitamente relacionados a que las actividades espaciales generen efectos transformativos y de transversalidad productiva y tecnológica. Por ejemplo, en este punto, la CONAE se interpreta a sí misma como una productora mayorista de servicios espaciales con una gran variedad de aplicaciones, además de ser una promotora para otro tipo de desarrollos espaciales (CONAE, 2015). Asimismo, con el objetivo de cerrar nacionalmente la cadena de valor satelital al tener autonomía de acceso al espacio, el PEN incorporó a sus objetivos el diseño de un cohete: el proyecto Tronador. En esta misma línea, CONAE considera al Plan Espacial Nacional cómo un proyecto de inversión para el desarrollo de la industria y de las actividades económicas del país, y ejemplifica a través del caso norteamericano del proyecto Apolo, en donde “la NASA pudo determinar que por cada dólar invertido se generaron siete en negocios no espaciales que las empresas pudieron encarar por la experiencia adquirida por trabajar en dicho proyecto” (CONAE, 2015, p. 7). 

Pese a estos objetivos, el plan no propone de manera explícita o directa un programa de formación de proveedores nacionales para la configuración de un sistema productivo espacial nacional. No obstante, a partir del año 2015 ciertos instrumentos de política tecnológica vinculados al PEN buscaron avanzar en esta dirección. Por ejemplo, en el marco del Ministerio de Ciencia y Tecnología, se implementaron dos instrumentos del Fondo Argentino Sectorial (FONARSEC) orientados a promocionar la fabricación nacional de componentes tradicionalmente importados. Estos fueron la “Convocatoria de Desarrollos de partes Nacionales para Satélites” en 2016 (y su respectiva prórroga en 2017) y las “Investigaciones Orientadas para Satélites” en 2018.

En el año 2021, un documento presentado por el Ministerio de Desarrollo Productivo estudió los efectos de estas convocatorias. Dos conclusiones pueden ser resaltadas: (a) que los resultados de los proyectos financiados fueron en su mayor parte exitosos para el desarrollo de capacidades que permitan la fabricación local de ciertos componentes, y; (b) la existencia de severas limitaciones institucionales y de planificación que impidieron que dichos componentes fueran adoptados en la construcción de los nuevos satélites (López, Pascuini y Álvarez, 2021). Respecto a este último punto, el informe sostiene que:

...dado que se trata de tecnologías que se espera que se usen en misiones espaciales, y que los contratantes de esas misiones son conocidos a priori y forman parte del propio sector público, resulta llamativo que (…) algunos de los desarrollos financiados no tengan seguridad de ser utilizados en vuelo (López et al., 2021, p. 37).

Otro de los puntos que afectaron el impacto industrial del PEN fue la dependencia tecnológica existente hacia Estados Unidos, en tanto las actividades espaciales nacionales se desarrollaron principalmente de manera subordinada como un espacio de negocios para la industria espacial norteamericana. En este sentido, como sostienen Blinder y Hurtado (2019) “de las limitaciones con respecto a las capacidades nacionales de fabricación de componentes tecnológicos se infieren condicionamientos de orden geopolítico” (p. 17). Efectivamente, marcos regulatorios internacionales como las International Traffic in Arms Regulations (ITAR) impusieron a la CONAE y al PEN condicionamientos y limitaciones sobre cómo fabricar los satélites programados (Blinder y Hurtado, 2019). 

No obstante, de acuerdo con el Ing. Gabriel Absi, gerente de proyectos espaciales de INVAP, el desarrollo de satélites como los SAOCOM permitieron generar conocimiento en otras áreas de negocios, tanto para INVAP como para más de las cincuenta empresas que la rodean, produciendo un efecto multiplicativo importante para el desarrollo de estas actividades (Facultad de Ingeniería de la Universidad de Buenos Aires, 2021).

Los intentos de planificación de las actividades geoestacionarias argentinas luego de los noventa

Dentro del área de telecomunicaciones satelitales, luego del año 2000 la empresa Nahuelsat comenzó a presentar inconsistencias que ponían en riesgo el control nacional de las Posiciones Orbitales Geoestacionarias asignadas a la Argentina. En efecto, se sospecha que la colusión entre las empresas que conformaban este consorcio con Estados centrales, fundamentalmente el de Gran Bretaña, amenazaba a que el país pierda su potestad sobre estas posiciones y, por lo tanto, sobre cualquier actividad de comunicaciones satelitales (Blinder y Hurtado, 2019). Para solucionar esta problemática y reafirmar la soberanía nacional espacial se resolvió en 2006 expropiar los activos en manos de Nahuelsat y formar a partir de ellos la empresa estatal ARSAT.

Este episodio demostró la intención del Estado nacional de modificar el origen de la planificación geoestacionaria del país, transitando de la dependencia directa ejercida por empresas extranjeras hacia la configuración paulatina de un sistema de producción satelital planificado estatalmente a través de la empresa ARSAT. Para ello se transfirieron a ella activos tangibles (como módulos terrestres), pero también, más importante, conocimiento tácito y codificado y otros activos intangibles, como la expertise de trabajadores, y manuales y planos originalmente en posesión de Nahuelsat.

Para afianzar la soberanía nacional se buscó, a su vez, integrar nacionalmente otros eslabones de la cadena global satelital. De esta manera, se planteó el objetivo de no depender de las decisiones de actores extranjeros, no solo en el apartado de operación de satélites geoestacionarios sino también en su fabricación y lanzamiento. Para esto último se propuso en el marco del PEN el desarrollo de la lanzadera Tronador, con el propósito de contar con acceso autónomo al espacio. En cuanto a la fabricación y diseño de satélites se buscó avanzar en una trayectoria de catching-up tecnológico que rompa con la dependencia técnica extranjera en la construcción de plataformas satelitales. Esta trayectoria de catching-up implicaba tanto desarrollar y acumular capacidades ingenieriles y de gestión de proyectos como también integrar nacionalmente la mayor parte posible de las tareas relacionadas a la fabricación de componentes y sistemas satelitales (Poder Ejecutivo Nacional, 2015).

Con estos objetivos en mente se planificó la fabricación nacional de los ARSAT 1 y 2, lanzados en 2014 y 2015. No obstante, pese a las metas propuestas de autonomía, los tiempos y compromisos exigidos por los organismos internacionales demandaron que fueran construidos en una relación de fuerte dependencia técnica (Poder Ejecutivo Nacional, 2015). Este fenómeno llevó, como sostienen Bidart y Lugones (2021), a una minimización del impacto estratégico del proyecto:

En primer término, al precisar ocuparse la posición orbital 81°O en un margen de tiempo acotado para no perderla, el desarrollo y fabricación de los satélites debió llevarse adelante minimizando riesgos. Esto implicó la importación de componentes ya probados que podían asegurar cumplir con las garantías técnicas y los tiempos pautados. Por lo tanto, el disparador de la política de desarrollo de satélites (…) implicó que el potencial efecto sobre la transformación productiva del país, a través del desarrollo de nuevas tecnologías por parte de proveedores nacionales –que podrían potencialmente ser usadas en otras industrias- no ocurrió. Y en segundo término, asociado al punto anterior, no se dispuso tampoco del tiempo necesario para impulsar actividades de I+D para el desarrollo local de nuevas tecnologías (p. 7).

No obstante, bajo la intención de continuar esta trayectoria de catching-up y disminuir progresivamente la dependencia tecnológica, se institucionalizó en el año 2015 el Plan Satelital Geoestacionario Argentino 2015-2035 (Plan GEO), que se encontraba totalmente escindido del PEN y era gestionado exclusivamente por la empresa ARSAT, quien depende directamente de la Jefatura de Gabinete. 

A grandes rasgos, el Plan GEO proponía profundizar en tres puntos fundamentales: (a) brindar un plan de negocios que otorgue sustentabilidad económica a la configuración de sucesivos proyectos de innovación (que, en principio, contarían con una importante presencia de empresas extranjeras en conjunto con actores nacionales); (b) una agenda tecnológica que proponía desarrollar y construir plataformas satelitales progresivamente más avanzadas hasta el punto de alcanzar eventualmente la frontera global; y, (c) un programa de formación de proveedores con el objetivo de nacionalizar paulatinamente la fabricación de componentes y desarrollar de manera local y progresiva aquellos eslabones ausentes en la cadena nacional (Poder Ejecutivo Nacional, 2015). En conjunto, es posible considerar que estos objetivos se encontraban directamente dirigidos al propósito de configurar localmente un sistema industrial de producción satelital.

Bajo esta perspectiva, por ejemplo, el plan sentaba los lineamientos para la integración progresiva de proveedores nacionales a través de una metodología de toma de decisiones basadas en la importación o internalización (make or buy) de componentes. Estas decisiones consisten en análisis estratégicos considerando, por ejemplo, los precios internacionales de dichos componentes o las capacidades y la infraestructura preexistente para facilitar su producción nacional. A su vez, de acuerdo al plan, se privilegiarían aquellas actividades que potencialmente generasen mayores transversalidades con áreas productivas no-satelitales (Poder Ejecutivo Nacional, 2015). En este sentido, al igual que el PEN, el Plan GEO retoma la idea de que la planificación de proyectos tecnológicos de gran escala produciría efectos estratégicos “industrializantes” y la creación de conocimiento para diversas áreas productivas.

Las inversiones en materia espacial dan como resultado el desarrollo de nuevas tecnologías, que luego podrán ser aprovechadas por empresas pertenecientes a otras industrias, como la metal-mecánica, la electrónica, la aeronáutica, y, a través de sus servicios, alimenta a la industria agropecuaria, la minera, la petrolera, la de telecomunicaciones y a todas aquellas que no se encuentren en grandes centros urbanos, las cuales a su vez desarrollarán productos que serán aprovechados por la población en general. Es decir, las inversiones (sean de tiempo, esfuerzo, dinero, etc.) en ARSAT acabarán otorgando mejoras en la calidad de vida de las personas (Poder Ejecutivo Nacional, 2015, pp. 86-87).

A partir del análisis expuesto, es posible observar que la planificación estatal logró ciertos avances en cuanto a la configuración incipiente de un espacio de producción satelital/espacial nacional. Sin embargo, se encontró que a lo largo de esta trayectoria de políticas tecnológicas e industriales existieron ciertos condicionantes que limitaron los resultados de estos intentos de planificación, a los cuales agrupamos en dos categorías diferenciables pero interconectadas. 

La primera es una categoría externa, dada por la subordinación de los espacios locales satelitales hacia actores extranjeros. Dicha subordinación se da tanto desde una posición geopolítica respecto a Estados centrales y organismos internacionales, como desde una posición de dependencia tecnológica hacia los líderes de la industria. En efecto, la historia de la planificación espacial nacional mostró que planes civiles y científicos como el PEN fueron apoyados (y parcialmente planificados) por Estados centrales, quienes impusieron estándares tecnológicos que beneficiaban a su propia industria nacional y no alteraban sus objetivos o intereses comerciales o geopolíticos (Blinder y Hurtado, 2019). Por el otro lado, planes con orientación militar (como aquellos previos a la década de 1990) o de índole comercial/estratégica (como el Plan GEO en el área de telecomunicaciones) fueron intervenidos o indirectamente condicionados por presiones geopolíticas y la influencia de las empresas globales más grandes del sector. Ambos fenómenos terminaron condicionando los efectos estratégicos de estos programas tecnológicos y sus implicancias para la industria nacional. 

En esta misma línea, en un segundo plano, las dimensiones internas de la planificación estatal mostraron también limitaciones en la potencia de los programas y proyectos tecnológicos implementados. Por ejemplo, se puede apreciar la existencia tanto de vacíos como de solapamientos en la planificación estatal, siendo que no siempre estuvo claro el rol o incumbencias de cada institución o se hizo notoria la ausencia de canales de coordinación o diálogo entre ellas. En este marco, se observa la existencia de dos planes espaciales que en ciertos aspectos solapan objetivos de manera descoordinada y donde existen al menos tres ámbitos distintivos y, en parte, desarticulados de las políticas industriales-tecnológicas espaciales.

  Asimismo, dicha fragmentación presenta una limitación en la política satelital y, fundamentalmente, en la posibilidad de proyectar una estrategia de largo plazo, habiendo rasgos sinérgicos entre estos espacios de planificación que no pudieron ser explotados (Álvarez, 2021; López et al., 2021); entre ellos, la posibilidad de planificar de manera conjunta y coherente la formación de proveedores que sean parte de un sistema integral de producción e innovación satelital. Como consecuencia de estas descoordinaciones, López, Pascuini y Ramos (2017) concluyen:

En un país con una industria satelital pequeña e incipiente, resulta quizás ineficiente que exista más de un organismo con competencias en la definición de políticas sobre el tema. Hasta el momento, ninguna de las entidades públicas involucradas en la exploración del espacio ha tenido el mandato de definir una visión abarcativa y de largo plazo (p. 48).

Ahora bien, tanto las dimensiones internas como externas presentadas fueron profundizadas por diferentes trabajos dentro de la literatura abocada al estudio de la industria espacial/satelital nacional. Sin embargo, estas dimensiones fueron, en su mayor parte, tratadas como ámbitos diferenciados y por lo tanto, presentaron limitaciones o dejaron interrogantes sin resolver que pueden ser considerados fundamentales para el análisis de políticas de este tipo. Por ejemplo, trabajos como “Sistema institucional del sector espacial: Una comparación entre Argentina, India e Israel” de Álvarez (2021), "Integración local y derrames tecnológicos en el sector espacial argentino", de López, Pascuini y Álvarez (2021), y "De la acumulación de capacidades tecnológicas a la planificación geoestacionaria en la Argentina" de Pascuini (2020) estudian los ejercicios de planificación interna, analizando el desenvolvimiento y resultados de las políticas nacionales pero dejando vacante un análisis de cómo dimensiones externas pudieron afectar estos procesos. Por ejemplo, pese a que Álvarez (2021) y López et al. (2021), entre otros, describen los problemas que conlleva la existencia de un sistema sectorial “bicéfalo” para el desempeño de las políticas industriales y tecnológicas satelitales, no ofrecen una explicación del porqué de este fenómeno. Alternativamente, en “La Triada Aeroespacial Argentina: ¿Una lucha por el espacio?”, Battaglia y Del Negro (2021) identifican que esta fragmentación en ámbitos diferenciados de planificación nacional puede tener una razón en las relaciones geopolíticas y de dependencia tecnológica con empresas y organismos extranjeros, en tanto sostienen que el PEN pertenece a una “vía norteamericana” de dependencia técnica, mientras que el Plan GEO a una “vía europea”. De este modo, se desprende de dichos análisis que resolver los problemas de coordinación entre las diversas aristas de la industria espacial nacional no solo requiere trabajar en los vínculos y canales de comunicación entre organismos estatales, sino entender cómo estos se desarrollan en el marco de diferentes espacios de planificación de empresas y Estados extranjeros. 

Otro ejemplo de este fenómeno se observa al estudiar las interrupciones y cambios de dirección que mostraron los planes y políticas de largo plazo. En este marco, para el caso específico del período 2016-2019, en “Tecnología, políticas de Estado y modelo de país: El caso ARSAT, los satélites geoestacionarios versus “los cielos abiertos”” de Hurtado, Bianchi y Lawler (2017) y en el artículo de Pascuini (2020) se analizan las consecuencias a largo plazo que puede tener la suspensión del Plan GEO para las políticas de Estado alrededor de esta industria. No obstante, estos trabajos tienden a asumir que estas interrupciones devienen fundamentalmente de decisiones tomadas internamente, como, por ejemplo, el cambio del signo político o ideológico de diferentes gobiernos de turno (Hurtado et al., 2017; Hurtado y Loizou, 2018). Sin embargo, estas alteraciones en la planificación estatal se dieron en momentos en que la influencia de actores extranjeros se mostró más permeable a la agenda pública, lo que terminó reduciendo la autonomía política del país y, en cierta medida, provocando retrocesos en los objetivos de desarrollo e independencia tecnológica. Dicha influencia explica, por ejemplo, los intentos de ceder actividades que eran potestad de ARSAT a grandes líderes norteamericanos, o la apertura del mercado nacional a actores extranjeros con ventajas competitivas, lo cual no solo implicaba perder control directo de actividades como la operación y prestación de servicios satelitales, sino también el principal motor de compra pública que impulsaría el sistema productivo espacial nacional.

En este trabajo se analizaron los ejercicios de planificación de la industria satelital en Argentina, haciendo hincapié en las experiencias del período 2004-2022. Específicamente se buscó examinar las limitaciones que atravesaron estos ejercicios de planificación estatal a la hora de configurar sistemas productivos nacionales que contribuyan al desarrollo industrial del país. Como resultado se encontró que si bien se logró avanzar en cierto grado en la configuración de espacios productivos satelitales, existieron condiciones tanto externas como internas que limitaron los efectos de la planificación estatal.

Por un lado, el análisis demostró que la dependencia tecnológica a industrias extranjeras afecta las posibles decisiones o caminos a seguir por la planificación estatal, aumentando al mismo tiempo el grado de subordinación geopolítica con respecto a aquellos Estados centrales y empresas que dominan dichas industrias. De este modo, tanto las empresas líderes que expanden sistemáticamente la frontera tecnológica del sector como los Estados centrales que las apoyan a partir de su poder diplomático e influencia geopolítica, presentan un frente común que limita las capacidades de planificación industrial de países semiperiféricos como la Argentina. En efecto, un punto común a lo largo de la historia de la industria espacial nacional se encontró en que en aquellos momentos en que los planes y políticas comenzaron a solaparse con los intereses y objetivos de agentes más poderosos, las capacidades geopolíticas y comerciales de estos actores se volvieron una limitación para la planificación estatal de largo plazo de estas actividades.