La Ley de Educación Nacional N°26.206: la relevancia de los debates parlamentarios sobre la educación rural
The National Education Law No. 26.206: the relevance of parliamentary debates on rural education
María Paula Biasotti“Somos conscientes de que al convocar al debate sobre el futuro de la educación argentina también estamos poniendo en discusión el modelo del país para las próximas décadas.” (Proyecto de Ley de Educación Nacional, 2006, p. 1)
Interpretar la relevancia de los debates parlamentarios de la última Ley de Educación Nacional N° 26.206/2006 (en adelante LEN) en relación a la educación rural, implica referir al nuevo modelo educativo llevado a cabo en las últimas décadas durante el gobierno de Néstor Kirchner (2003- 2007) que estuvo acompañado de modificaciones tanto a nivel político como socioeconómico. Por su parte la LEN implicó una transformación en la gestión de la educación pública del país a través de la implementación de un nuevo modelo de gobierno que devolvía la centralidad al Estado nacional.1
Históricamente, de la mano de la “generación del ’80” 2e encaró una “conformación definitiva de un sistema educativo moderno financiado por el Estado, que también estaba a cargo de su administración y gobierno”(Gutiérrez, 2007: 19). Lo que significaba que junto con el proceso de formación del Estado nacional surgía el sistema educativo argentino. En este contexto, la educación rural adquiere relevancia como medio necesario para retener a la población en el campo, evitando las ya crecientes emigraciones a la ciudad.
En esa instancia los sectores productivos e intelectuales demandaron al Estado que organizara un sistema de educación específico para el sector rural y que fuera el mismo Estado argentino el que proporcionara los medios financieros que fueran necesarios, al igual que leyes que acompañaran dicha necesidad (Gutiérrez, 2007). De esta manera, la nación amplió su presencia a nivel educativo en gran parte del territorio argentino. Después de intensos debates en el Congreso de la Nación, en 18843 se sancionó la Ley de Educación Común (N° 1420) que establecía como objetivo que la escuela primaria tenía que guiar el desarrollo intelectual, moral y físico de los niños, convirtiendo a la educación en universal, laica y obligatoria entre los 6 y 14 años y declarando la importancia de diferenciar la escuela urbana de la rural. Dicha ley convertía a la educación nacional en un asunto de Estado, dado que para esa época era una necesidad política transformar a una población heterogénea (nativos e inmigrantes) en ciudadanos, logrando una cierta homogeneización cultural (Grassi, 1994). A nivel provincial, Buenos Aires se regía por la antigua Ley de Educación N°988 de 1875, que además de establecer la obligatoriedad fue la creadora de las primeras escuelas ambulantes para las zonas rurales.
De esta manera, la implementación de las diferentes leyes que empezaron a dar forma al sistema educativo no solo establecieron creencias y valores comunes que permitieron cimentar un lazo de nacionalidad en una población que se caracterizaba por ser heterogénea, sino que, además proyectaban una acción educativa que pudiera generar oportunidades laborales, posibilitando una dinámica de ascenso social, rasgo característico de la sociedad argentina durante parte del Siglo XX (Tiramonti, 2005). En 1905 se sancionó la Ley N° 4874 denominada Ley Láinez,4 que autorizó al Consejo Nacional de Educación a establecer la extensión de la educación pública a un amplio espacio del territorio nacional creando escuelas en provincias que lo soliciten, escuelas infantiles, mixtas y rurales de acuerdo con el porcentaje de analfabetos resultantes de las listas presentadas por las provincias. Esta ley permitió ampliar el alcance de la Ley 1420 y visibilizar aún más la necesidad de la escolaridad en “zonas rurales” del país.
Teniendo en cuenta lo expuesto, advertimos que la educación rural fue desde el inicio un elemento importante para la transformación y el desarrollo de la sociedad, específicamente con la implementación de las leyes anteriormente mencionadas. Es por eso que la relevancia de la educación rural y el alcance de la misma en la provincia de Buenos Aires continúa siendo un objeto de análisis y de acción política, dado que la enseñanza en ámbitos rurales aún mantiene niveles de desigualdad en términos de acceso. (Steinberg, 2015).
En este sentido nos interrogamos que implicancia tuvo la educación rural en la legislación educativa argentina en los últimos treinta años. Para ello es necesario una contextualización histórica, teniendo como propósito caracterizar el estado del sistema educativo, haciendo hincapié en la implementación de las últimas dos leyes educativas nacionales: la Ley Federal de Educación (N° 24.195/1993) sancionada durante el gobierno de Carlos Menem (1989-1999) y la LEN sancionada durante el gobierno Néstor Kirchner. En este contexto, el objetivo de este artículo es analizar los debates parlamentarios que se realizaron, tanto en la Cámara de Diputados como de Senadores, en relación a las opiniones vertidas y posturas de las bancadas acerca de la problemática rural.
Con relación a los debates parlamentarios en el proceso de elaboración de la LEN, son importantes los aportes de Filmus y Kaplan (2012) quienes hacen énfasis en que los mismos han abierto una puerta hacía un tipo de educación, poniendo en discusión un modelo de país; y el trabajo de Bitonte y Dumm (2007) quienes realizan un análisis del discurso parlamentario durante el debate de la LEN en relación a los géneros argumentativos de la política. Del mismo modo resultan valiosos los trabajos de Nosiglia (2007) y Más Rocha y Vior (2008) quienes analizan y describen el proceso de la sanción de la LEN, señalando algunas continuidades y rupturas con la Ley Federal de Educación
Para este análisis consideramos a las políticas públicas siguiendo la conceptualización de André Roth Deubel.
Roth Deubel (2012) plantea que:
Una política pública designa la existencia de un conjunto conformado por uno o varios objetivos colectivos considerados necesarios o deseables y por medios y acciones que son tratados, por lo menos parcialmente, por una institución u organización gubernamental con la finalidad de orientar el comportamiento de actores individuales o colectivos para modificar una situación percibida como insatisfactoria o problemática (p. 27).
En este contexto, nuestra hipótesis se orienta a pensar que la reforma legislativa, implementada con la última ley educativa permitió visibilizar un nuevo modelo educativo federal que garantizara no solo acceso, permanencia y calidad educativa para sectores urbanos, sino que les asegurara a otros, como el “rural” una educación de calidad y en donde la educación no fuera vista solo como un derecho público, sino, también como un derecho social.
Para validar la hipótesis, se utilizarán fuentes primarias, principalmente: el discurso inaugural del presidente Kirchner, el decreto para dar inicio al debate por la LEN, el discurso del ministro de Educación Daniel Filmus, quien presentó dicha ley, y los debates legislativos llevados a cabo para la aprobación de la misma en las cámaras de Diputados y Senadores.
La estructura de este artículo presenta una primera parte en la que se describe el alcance de las reformas educativas en los años ’90 en el contexto socio-político en el que las mismas se establecieron durante el gobierno menemista, y la importancia de las leyes sancionadas en dicho contexto, haciendo especial énfasis en la Ley Federal de Educación (N° 24.195/ 1993), base principal del modelo educativo de dicho gobierno. Por otro lado, y en contraposición se presenta una descripción y análisis del nuevo modelo educativo, implementado con el gobierno de Néstor Kirchner que permita delinear el proceso de la sanción de la LEN y su implicancia en la educación rural. Para ello se llevará a cabo una caracterización histórica de la educación rural desde la mirada de la exclusión educativa, dejando para el apartado final del artículo la importancia de la visibilización de la enseñanza rural durante los debates parlamentarios llevados a cabo en las Cámaras de Diputados y Senados, al tratar el proyecto de ley.
1 El siguiente artículo forma parte de la investigación en curso del Doctorado en Ciencias Sociales y Humanidades. Universidad Nacional de Quilmes.
2 Término usado habitualmente para llamar a un grupo de intelectuales de Argentina, que se destacaron en las décadas del siglo XIX y XX, durante el período del “orden conservador”
3 La Ley 1420 fue promulgada durante la presidencia de Julio Argentino Roca (1880–1886) y se considera la base del sistema educativo nacional. Sus ejes principales se centraron en: la obligatoriedad escolar y la gratuidad, teniendo como objetivo que la educación a través de las escuelas fuera un medio al alcance de todos los niños.
4El nombre de dicha ley se debe a Manuel Láinez, un hombre influyente del roquismo bonaerense, quien impulsó el proyecto de ley cuya sanción contribuyó en la lucha contra el analfabetismo.
El gobierno asumido por Carlos Menem (1989-1999) se caracterizó, al igual que en otros países latinoamericanos como México, Brasil, Venezuela y Perú, por ser una etapa de transformaciones y reformas con características neoliberales que marcaban una reorientación al libre mercado y una reducción del papel del Estado en la economía argentina. Dicho gobierno perteneciente al Partido Justicialista (en adelante PJ), impuso un programa de ajuste severo con el objetivo principal de recomponer la economía. El programa estaba orientado a los intereses de las corporaciones y grandes empresas internacionales y nacionales, de acuerdo a las exigencias del Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el Fondo Monetario internacional (Tenti Fanfani, 2015; Vior, 2008). De esta manera, “el llamado “Estado Benefactor” argentino fue desmantelado prácticamente sin resistencias” (Tenti Fanfani, 2015, p. 15), realizando una campaña en contra de lo “público” y adoptando medidas ortodoxas de estabilización y liberación económica (Perczyk, 2021)
Estas medidas fueron implementadas y desarrolladas por el entonces ministro de Economía Domingo Cavallo (1991-1996). Las mismas generaron profundos cambios en la articulación entre el Estado y la sociedad, que significó que en la Argentina se llevara a cabo un proceso de privatizaciones de los principales servicios públicos (luz, gas, agua, etc.). De esta manera se produjo una apertura total de la economía acompañado de la adopción de un sistema de paridad cambiario dólar/peso que implicaba económicamente la importación masiva de productos, acompañada de un creciente endeudamiento, tanto privado como público. (Tenti Fanfani, 2015; Tiramonti, 2008).
Si bien durante los primeros años del gobierno menemista, la sociedad experimentó una ilusión de “felicidad”, la misma se convirtió en una tragedia para fines de la década, en la que se encontró al borde de la ruptura social que conduciría a un incremento de los conflictos, produciendo distintas formas de inseguridad. Las consecuencias de la implementación de las medidas políticas y económicas llevaron, de esta manera a la destrucción de la industria y con ello a un auge de la desocupación, generando una masa de “empobrecidos” y “marginales”. La ilusión de la convertibilidad dólar/peso que muchos aprovecharon durante algunos años, terminó en una fuerte devaluación.
Asimismo, los cambios llevados a cabo a través de la nueva regulación estatal, la Ley N° 23.696, “Ley de reforma del Estado” implicaron modificaciones en la responsabilidad del Estado, generándose lo que algunos autores llaman un proceso de “desinstitucionalización” que implicaba un “achicamiento” (Tiramonti 2005; Feldfeber y Gluz, 2011; Feldfeber 2009). Con ese contexto, las políticas de gobierno llevadas a cabo influyeron en el proceso de transformación educativa. Se abrió un proceso de reformas, que involucraba la descentralización, la privatización y la desregulación de los servicios sociales. De esta manera, la reforma estatal propuso cambiar la estructura educativa, sus contenidos y organización estableciendo una nueva legislación educativa que funciono como instrumento de política para direccionar la educación a los intereses de las corporaciones y grandes empresas internacionales.
Desde esta perspectiva, la legislación -convertida en instrumento- apuntaló la reforma educativa y dispuso el desplazamiento del Estado, desligándole la responsabilidad directa por la prestación educativa y estableciendo nuevas formas de intervención para garantizar el control, lo que implicaba la construcción de una nueva educación pública según los ajustes y directivas llevadas a cabo por el Banco Mundial.
En este contexto, varios autores coinciden en que el sistema educativo fue diseñado mediante la adopción de tres leyes de reforma que introdujeron importantes modificaciones en la estructura y gestión de la enseñanza pública, lo que significaba llevar las políticas económicas de mercado al campo educativo haciendo una verdadera “reinvención de la educación” (Rose y Miller, 1992; Osborne y Gaebler, 1994; Tiramonti, 2005; Vior, 2008; Feldfeber y Gluz, 2011).
Por su parte la primera ley que orientó la transformación a través de la legislación fue la Ley de Transferencia de servicios educativos de nivel medio y superior no universitario N° 24.049, sancionada en 1991, que otorgó la facultad al Poder Ejecutivo Nacional de transferir a las provincias y a la Ciudad de Buenos Aires todos los servicios administrados por el Ministerio de Educación y Cultura, por el Consejo Nacional de Educación Técnica y también las funciones y facultades respecto de establecimientos privados. De esta manera, se produjo una descentralización del sistema educativo, transmitiendo la responsabilidad del gasto a los gobiernos provinciales. Si bien el ministro de Educación de ese momento Antonio Salonia no estuvo de acuerdo con la rapidez de llevarla a cabo, la misma se llevó a la práctica velozmente. (Falleti, 2001; Perczyk, 2021).
Dicha transferencia de responsabilidad no permitió que se contemplaran recursos para mejoras, crecimiento e innovaciones de las instituciones transferidas, lo que ocasionó con el paso del tiempo un deterioro que provocó restricciones presupuestarias, cierre de carreras, de cursos y de establecimientos (Vior, 2008). En síntesis, el principal objetivo que cumplió fueron las metas sugeridas por los organismos internacionales en relación a la reducción del gasto público.
Por otro lado, y como cambio más significativo de las transformaciones educativas, durante este periodo, se aprobó la Ley Federal de Educación (N° 24.195, 1993), la cual reemplazó Ley de educación N° 1420 ya mencionada y hasta ese momento vigente.
La nueva Ley Federal de Educación fue la primera ley nacional que abarcó todo el sistema educativo y fue la que redefinió los principios de gestión y gobierno estructurando de esta manera el primer desarrollo del sistema educativo formal del país. Esto significó que la nueva normativa, establecía que el “Estado nacional tenía responsabilidad sobre el diseño y control de la política educativa y la definición de los contenidos básicos comunes de la nueva currícula, mientras que la gestión del sistema era responsabilidad directa de las provincias” (Perczyk, 2021, p. 34).
Y si bien dicha ley fue aprobada en 1993, cabe destacar que la discusión acerca de generar un cambio en el marco normativo de la educación nacional ya había comenzado hacía mucho tiempo. La vuelta a la democracia en 1983 brindó un marco propicio (Tedesco y Tenti Fanfani, 2001) con el Congreso Pedagógico Nacional, 5 llevado a cabo en 1984 durante el Gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989) que reforzó la necesidad de sancionar una nueva ley educativa para elevar la calidad y eficacia educativa. Bajo la premisa que Argentina necesitaba adaptarse a la nueva sociedad (Castillo, 2007).
De esta manera, la normativa se construyó sobre un contexto de cambio que legitimó sus acciones a través de la ley. Para ello sentó sus bases sobre algunos ejes principales: por un lado, estableció una nueva estructura académica, extendiéndose a diez años la obligatoriedad escolar (de los 5 a los 14 años), definiendo contenidos básicos comunes. Por otro lado, se buscó jerarquizar la formación docente y se acompañó la implementación del Sistema Nacional de Evaluación de Calidad, entre otras. En este contexto, el Estado se presentó de una manera ambigua. Por un lado, desligándose de la responsabilidad de ofrecer servicios y otorgándole un rol importante a la iglesia, las familias, a los organismos no gubernamentales y al sector privado para que cubran ese espacio; y por otro lado, concentrando en sus manos la tarea de generar recursos y evaluar los servicios brindados, esto significaba que las políticas económicas de mercado eran llevadas, también, al campo educativo.(Rose y Miller, 1992; Osborne y Gaebler, 1994; Tiramonti, 2005 Feldfeber y Gluz, 2011).
Si bien dentro de los cambios positivos realizados con la Ley Federal de Educación, la obligatoriedad de la edad6 fue uno de ellos, la implementación de políticas neoliberales a través de las políticas de mercado desembocó en un fenómeno negativo, dado que, si bien hubo un crecimiento ponderado de la inserción escolar éste vino acompañado de una mayor exclusión y empobrecimiento. Eso significó que si bien la mayoría de los estudiantes lograban escolarizarse seguían siendo pobres por lo cual se encontraban en una situación de “exclusión” (Tenti Fanfani, 2015). Para compensar esa situación que generaba desigualdades se desarrollaron políticas asistenciales a través del llamado “Plan Social Educativo” (PSE) cuyo propósito fue beneficiar a los estudiantes de zonas más desfavorecidas de la Argentina a través de mejoras pedagógicas y de infraestructura. (García, 2015).
Por último, mencionamos la Ley de Educación Superior N° 24.521, 1995, que fue la primera norma que legisló toda la educación universitaria. En líneas generales, limitó la autonomía de las universidades nacionales y al mismo tiempo, les reconoció mayores derechos a las universidades con características “privadas”. Esas medidas vinieron acompañadas de un sistema de arancelamiento y programas de “ingresos” de los estudiantes.
Si bien las tres leyes fueron producto del nuevo sistema político, económico y social del menemismo que- a través de la implementación del cambio legislativo- buscó ser una herramienta de fortalecimiento y sustentabilidad, la ley federal de educación fue una de las implantaciones más destacados en el ámbito de la educación. Y aunque uno de los objetivos principales fue establecer un marco normativo común para todo el país, la implementación de dicha ley fue desigual y excluyente y significó que el Estado nacional se desligara de las funciones sin una verdadera planificación de lo que implicaban los servicios educativos. (Perczyk, 2021).
A nivel provincial, las reformas legislativas también se llevaron a cabo un año después de la implementación de la Ley Federal de Educación. Así la provincia de Buenos Aires, “aprobó una ley de educación provincial, en espejo con la ley Federal, donde marcaba la centralidad que adquirió cada institución educativa como instrumento de cambio, responsable de su propio crecimiento y autogestión” (Sauthwell, 2015, p. 472).7
5 En 1984 se elevó al Congreso Nacional un proyecto de ley por el cual se conmemoraría el centenario de la Ley N°1420 con un “congreso pedagógico” nacional. Fueron muchos los sectores que participaron y debatieron en dicho congreso, arribándose a acuerdos significativos.
6 La misma propone la homogeneización de todo el sistema educativo nacional.
7 Nos referimos a la Ley provincial de educación N° 11.612 del año 1994. La misma hace referencia a la Ley Federal de Educación.
Néstor Kirchner (2003- 2007) asumió la presidencia de la nación el 25 de mayo de 2003. Su gobierno fue el primero en décadas en recibir de su antecesor, Eduardo Duhalde (2002- 2003) un programa económico en desarrollo -cuentas públicas en orden, PBI en expansión, una inflación controlada- luego de la aguda crisis económica y social en el 2001.8
En este contexto, el gobierno kirchnerista logró obtener el respaldo político que le había faltado para sus primeras iniciativas acompañado de la transformación del modelo socioeconómico y de una mayor concentración de poder político que en los años ’90, aunque esto no aseguraría que todos los problemas que afectaban a la sociedad argentina se resolverían (Novaro, 2021).
Si bien a nivel económico, como se mencionó, el gobierno recibió un programa económico en funcionamiento le supo sumar un discurso confrontativo hacía los organismos internacionales de crédito, empresas privadas y a las entidades que habían sido beneficiadas por las políticas de los años ’90.
Esto significó dilatar la renovación de la deuda, lo que permitió destinar mayores recursos a una activación económica y mantener congeladas las tarifas evitando conflictos, impidiendo ajustes que significaran problemáticas de inflación, dando como resultado que para el 2005, se había consolidado la recuperación de la economía. Dicho proceso le permitió al presidente generar su propio espacio político, poniendo freno a los planes que desde el PJ se querían llevar a cabo. Para ello crea el llamado “Frente para la Victoria”.
En este contexto, el gobierno no solo intentó ponerse en las antípodas ideológicas de la oposición, sino también marcar rotundas diferencias con el gobierno de Menem no solo en aspectos de derechos humanos y políticas sociales sino realizando un cambio fundamental en relación con las políticas educativas. (Nosiglia, 2007) A nivel educativo, los antecedentes que recibió fueron de una total crisis política, social y económica. Dicha crisis afectó y develó las dificultades que venían acarreando el sistema educativo en relación al reducido financiamiento, la falta de inversiones y los recortes presupuestarios (Perczyk, 2021; Vior, 2008).
Si bien la Ley Federal de Educación (1993) con la que se encontró el gobierno kirchnerista, prolongaba los años de escolaridad obligatoria, la misma no había logrado progresos en las tasas de egreso lo que ocasionó un problema en la inserción de los estudiantes en el mercado laboral, reproduciendo principalmente situaciones de exclusión educativa. Para ello era necesario implementar nuevas políticas educativas para la construcción de un país en donde la “justicia social” se convirtiera en una estrategia que caracterizara no solo a la educación sino a todo el modelo social y económico. En este contexto la educación, debía transformarse en una de las herramientas de la inclusión social, como planteó Néstor Kirchner (2003):
No hay un factor mayor de cohesión y desarrollo humano que promueva más la inclusión que el aseguramiento de las condiciones para el acceso a la educación, formidable herramienta que construye identidad nacional y unidad cultural, presupuestos básicos de cualquier país que quiera ser nación (p.12).
De esta manera, se buscó poner a la educación como herramienta para que se genere la “inclusión social”. Para ello se planteó que el Estado debía poner igualdad en el lugar en que el mercado excluyó y abandonó, siendo el mismo Estado el que debería actuar como un reparador de las desigualdades sociales.
Por lo cual, el objetivo de la inclusión educativa procuraba la generación de una igualdad que permitiera que todos los argentinos accedieran a ella, independientemente de su condición social o pertenencia regional. Para lo que fue necesario identificar las problemáticas para luego generar un cambio -nuevamente- a nivel legislativo, que visualizara el modelo educativo federal y garantizara el objetivo del mismo, asegurando una educación de calidad. La idea de una modificación normativa estuvo acompañada por las autoridades nacionales y provinciales, la comunidad académica, los sindicatos docentes y la opinión pública que consideraban la necesidad de sancionar una nueva ley de educación nacional.
De esta manera, la educación se planteó como un factor de inclusión social, lo que delineaba la igualdad de oportunidades de acceso para todos sin distinción:“Debemos garantizar que un chico del Norte argentino tenga la misma calidad educativa que un alumno de la Capital Federal” (Argentina, Asamblea Legislativa, 2003).Esta idea base de generar “igualdad de posibilidades educativas” fue lo que otorgó un valor diferencial a este nuevo modelo educativo.
Para llevarlo a cabo, el ministro de Educación Daniel Filmus, necesitó primero realizar un relevamiento y diagnóstico de la situación de la educación del país, durante los últimos años de la democracia, en el que se resaltó que no se había podido superar la “desigualdad” e “inequidad” educativa a nivel nacional, haciendo totalmente responsable al Gobierno de Menem, lo que implicaba, claramente, poner en jaque a la Ley Federal de Educación, vigente desde ese momento.
En este contexto, y con la idea de generar una base para gestar una nueva ley nacional, durante el año 2005 se aprobaron dos leyes, por un lado, la Ley de Financiamiento Educativo (N° 26.075), que se trató no sólo en las cámaras, sino que surgió en el marco de un complejo debate en el que participaron desde el gobierno nacional y los provinciales, los partidos políticos en su conjunto, los sindicatos docentes, organizaciones civiles y especialistas en educación. Fue priorizado un punto en relación a la inversión pública del Estado nacional en la educación, incorporando cambios en la conformación del financiamiento educativo (Perczyk, 2021, Nosiglia, 2007). Por otro lado, la Ley de Educación Técnica y Profesional (N° 26.058), que por objeto ordenar y regular la Educación técnico profesional en el nivel medio y superior no universitario del sistema educativo nacional y formación profesional.
8Eduardo Duhalde (2002- 2003) asumió la presidencia interina, luego de la renuncia de Fernando De la Rúa (1999-2001), del gobierno de la Alianza integrada por (Frente Grande, Socialista Democrático, Socialista Popular, Intransigente, partidos provinciales) y la Unión Cívica Radical.
Sentadas las primeras bases legislativas educativas y teniendo en cuenta el objetivo de convertir a la educación en el “eje integrador de un proyecto de desarrollo económico y social”(Argentina, Asamblea Legislativa, 2003) entre 2003 y 2006 se presentaron varios proyectos --con la idea de modificar la Ley Federal de Educación-- centrados, principalmente en los contenidos curriculares, la extensión de la obligatoriedad y en la estructura del sistema en general (Más Rocha et al, 2008). Estos cambios significaban otorgarle a la política educativa una importancia central dentro de su política de gobierno, dejando en claro las diferencias y desacuerdos con la herencia de los gobiernos anteriores y principalmente con la necesidad de solucionar la problemática de la fragmentación educativa ocasionada por la última ley, posibilitando la igualdad educativa para todos los argentinos y fundamentalmente recuperando el rol principal del Estado en la educación.
Después de transcurrido poco más de un año desde la sanción de la ley de Financiamiento educativo --fundamental para el cambio legislativo-- comenzó un proceso de diseño y aprobación para una nueva ley, que buscaba ser lo más plural y participativa. Para ello a principios del 2006, y a través de la firma de un decreto,9 el presidente de la nación, promovió diferentes instancias de debate que no solo incluyeran a las cámaras legislativas sino que toda la sociedad en su conjunto fuera participe de dicho hecho histórico, haciendo hincapié en los objetivos del sistema educativo.
Kirchner (2006) planteó que:
La educación, como derecho social constituye un factor fundamental para recuperar la capacidad de dotar de igualdad de posibilidades a todos los argentinos en un contexto donde se ha definido a la justicia social como uno de los principales objetivos nacionales (Decreto N° 635, 2006).
Para ello, se realizaron reuniones, consultas, encuestas de opinión públicas, jornadas de debates en todo el país, discutiendo los primeros documentos,10 que formaron parte de los resultados que se usaron para redactar el “anteproyecto de ley” que daría inicio a la segunda fase de consultas, para luego poder elevar al Congreso el proyecto de la LEN (Filmus et al, 2012; Nosiglia, 2007; Perczyk, 2021).
El diseño de los debates exigió un modelo completamente participativo que permitió interactuar a “actores históricamente marginados de la discusión educativa” (Filmus et al, 2012, p. 54), sectores que pocas veces encuentran un lugar para articular sus demandas, teniendo como objetivo la construcción de un país donde la “justicia social” se convirtiera en una estrategia que no solo caracterizara la educación, sino al total del modelo de gobierno, convirtiendo a la educación en una herramienta de inclusión social.
Finalmente, el proyecto de ley fue elevado al Poder Legislativo en noviembre de 2006. En dicho proyecto se articularon las diferentes participaciones a través de los aportes que los actores, que formaron parte, generaron en casi seis meses. El 6 de diciembre, luego de intensos debates, el proyecto que el Ministerio de Educación, Ciencia y Tecnología elevó al Poder Ejecutivo fue aprobado en el Senado el 14 de diciembre en la Cámara de Diputados. Para el 27 de diciembre el presidente Néstor Kirchner promulgó la Ley de Educación Nacional N° 26.206, dejando a un lado a la anterior ley que remplazó.
Dentro de los cambios que se plantearon con la nueva ley, se plasmó como uno de los puntos importantes el rol fundamental del Estado en relación a la organización, planificación, supervisión y financiación del sistema educativo nacional en sus cuatro niveles (inicial, primario, secundario y superior) y sus distintas modalidades educativas dentro de las cuales se encuentra la “educación rural”. Ésta última y en general para todas las modalidades se encomendó al Ministerio de Educación la responsabilidad de planificar y llevar a cabo políticas de promoción de igualdad educativa con el objetivo de enfrentar diferentes problemáticas de marginalización, injusticia, que afectaron el derecho a la educación (Perczyk, 2021).
De esta manera, se buscó a través de las políticas públicas educativas gestionadas e implementadas desde ese momento garantizar que todos, sin excepciones, recibieran la formación educativa que les permitiera tener una participación social, política y laboral. Para ello, fue troncal que se generaran condiciones para acceder a una educación de calidad y se revalorizaran áreas históricamente postergadas como la educación rural.
9 El debate por la LEN, inició con la firma del Decreto Presidencial N° 635/2006 del 22 de mayo.
10 El primer documento que conformo los primeros debates fue el denominado: “Ley de Educación Nacional. Hacia una educación de calidad para una sociedad más justa: Diez ejes de debate y líneas de acción”.
El tema de la igualdad y la exclusión educativa siempre ha marcado al país y ha sido un tema central, dado que Argentina es un territorio signado por una heterogeneidad y desigualdad de contextos sociales, económicos y también educativos; así como heterogéneo y desigual desde el punto de vista de la oferta del sistema en cada territorio. Este es el caso de las escuelas rurales, establecimientos educativos11alejados de las ciudades. En este contexto, las escuelas rurales tienen dificultades para poder cumplir con su objetivo de formación, debido no solo a las distancias, sino también a problemas de infraestructura, falta de maestros, cuestiones climáticas y problemáticas de la educación y el trabajo, que hacen que los estudiantes no cumplan con dicha asistencia (Gutiérrez, 2007).
Por lo tanto, los desafíos que ha enfrentado el país en materia de inclusión y exclusión educativa, específicamente en relación a la educación rural en las últimas décadas, han requerido avanzar en el desarrollo de políticas que atiendan a esta diversidad y que permitan, a partir de estrategias diferenciadas, hacer efectivo el derecho a la educación de calidad y obligatoria para todos y todas los y las estudiantes, entendiendo que “la exclusión no es un estado sino un proceso” (Karsz; 2004, p. 13). En este contexto, plantear las problemáticas de dicha educación, implica ubicarnos en un plano diferente al del urbano, aunque no significa que esté ajeno a las realidades históricas, sociopolíticas y económicas del país; el cual posee problemáticas de exclusión. Hablar de exclusión educativa, implica entender que hay una “ruptura de un lazo” y para repararlo es necesario apelar al rol del Estado (Karsz, 2004).
Históricamente, como ya se dijo, el Estado Nacional y provincial han sancionado leyes orientadas a la organización de los sistemas educativos. Inicialmente la educación rural tomó relevancia como un medio para retener a la población en el campo, evitando las ya crecientes emigraciones a la ciudad, para lo cual la nación, a través de la Ley de Educación Común (N° 1420), establecía la importancia de diferenciar la escuela urbana de la rural.
Teniendo en cuenta lo expuesto, la educación rural fue desde el inicio un elemento importante para la transformación y el desarrollo de la sociedad, específicamente con la implementación de las leyes 1420 (Ley de educación común) y la ley N° 4874 (Láinez). ¿Pero que implicó para la educación rural en los años ’90 la Ley Federal de Educación? Si bien cabe destacar que en dicha ley no se menciona de manera explícita las problemáticas en ámbitos rurales o lo que debe tenerse en cuenta específicamente, en su Título II, Capítulo 1, artículo 5, hace referencia a que el Estado nacional deberá fijar los lineamientos de la política educativa respetando derechos, principios y criterios, pudiendo aplicarlo a que la educación rural tiene que ser “una forma de propender al fortalecimiento de la identidad nacional, atendiendo las idiosincrasias locales, provinciales y regionales” (Castillo, 2007, p. 10). Esto mismo fue expresado, tres años después de dicha ley, a través del Proyecto del Ministerio de Cultura y Educción de la Nación, en donde se explicitó que la heterogeneidad en el campo educativo rural requería una organización específica, pero al mismo tiempo flexible, que permita contemplar las particularidades y necesidades de cada región. Dichas ideas plateaban incorporar el Tercer ciclo (EGB) en las escuelas rurales, definiendo roles y recursos que previeran diferentes estrategias para llevar a cabo el acceso escolar en dichas situaciones; para ello se planteaba diferentes modalidades educativas (presenciales, semi-presenciales, a distancia, profesores itinerantes) y materiales acordes a las diferentes situaciones.
Cabe destacar que, si bien dicho apartado buscaba la implementación de cambios para las escuelas rurales sumado a la obligatoriedad de la edad y la ampliación de la oferta educativa que para“las áreas rurales significó una ampliación efectiva de las oportunidades de escolarización y aprendizaje de proporciones significativas de adolescentes” esta expansión de matrícula no vino acompañada por resultados de aprendizajes de calidad ni de retención en el sistema educativo, dado que la implementación de políticas neoliberales desembocó en un fenómeno negativo, también, en los ámbitos rurales (Tedesco y Tenti Fanfani, 2001, p. 10). Lo que significó que la mayoría de los estudiantes en dichos ámbitos se encontraban en una situación de exclusión educativa. Para compensar dicha exclusión, a nivel nacional se desarrollaron políticas asistenciales a través del llamado “Plan Social Educativo” (PSE). Dicho plan tuvo como objetivo orientarse a mejorar la infraestructura edilicia y el equipamiento didáctico que comprendía la provisión de diccionarios, libros, útiles escolares, teniendo en cuenta, además, recursos para la formación docente, la inclusión de adultos a la educación básica y en relación a las escuelas rurales, la asistencia técnica que permitiera aumentar la matricula. (Tedesco y Tenti Fanfani, 2001; García, 2015). A dicho plan, se le sumó un plan de becas para apoyar la escolarización de los adolescentes en la nueva estructura académica (EGB y Nivel Polimodal).
En el año 2006 y a partir de la sanción de la LEN la educación rural se incorporó formalmente a la agenda educativa a través de su constitución como modalidad. Las herramientas e insumos legislativos que se impusieron para la integración y el planeamiento de políticas educativas a nivel territorial ayudaron a visibilizar a la educación rural permitiendo generar inclusión y derechos educativos al igual que en los ámbitos urbanos. Y si bien en las última década- anterior a la ley- se la podía vincular con temas de cooperativismo y valores como la solidaridad era necesario que la educación rural tuviera una “mayor participación democrática, lo que implica mayores oportunidades de acceso a derechos, una distribución equitativa de recursos y principalmente con la inclusión de todos los sujetos, como tuvo de objetivo la ley de Educación Nacional N°26.206” (Jorge Navarro, 2017, p. 74). Para ello era necesario llevar a cabo un proceso que reconociera las pluralidades culturales y sociales del ámbito educativo. La revalorización y la jerarquización de las diferentes modalidades educativas dentro de las cuales se encuentra la educación rural, ha sido una de las principales demandas de diversos sectores de la sociedad civil y la comunidad educativa, advertible en los inicios de los debates para la creación de una nueva ley educativa. Dichos requerimientos fueron expresados en aportes y documentos, y formaron parte de un cambio que consolidó a la educación rural “como modalidad educativa específica”, a diferencia de la legislación precedente que agrupaba a la mayoría como “regímenes especiales”.En este sentido, la modalidad de la educación rural forma parte del cambio educativo de la ley de Educación Nacional N°26.206- a través de los artículos 49-51- con el objetivo de: “alcanzar una sociedad más justa”y que todos tuvieran el derecho a una educación (Filmus et al; 2012, p. 116). Es por eso que -como comentamos- dicho tema tuvo una incidencia destacada en los debates legislativos en el texto definitivo de la ley.
11 La problemática en relación a la educación y el trabajo, sigue siendo un tema crítico, que implica que muchos de los jóvenes trabajadores no completen la educación media.
El proceso de discusión y sanción de leyes, a través de los debates parlamentarios, constituye uno de los acontecimientos más significativos de la política argentina. Dicho proceso debe entenderse en el espacio de la producción discursiva en el campo político.
Bitonte (2007) plantea que:
Una exigencia de la vida democrática que implica que uno escucha a los otros a fin de entender, encontrar significado y resolver los conflictos. Pero esto supone una instancia de diálogo que amplíe y posiblemente cambie los puntos de vista de un participante (p. 19).
En este sentido, el proceso de discusión y sanción de la LEN, desde el discurso de presentación,12 estuvo enmarcado en un proceso que gestó el Estado nacional la implementación de políticas públicas educativas orientadas principalmente al desarrollo de la equidad y justicia social. Pero para llevarlo a cabo era necesario que en las discusiones parlamentarias venideras “todas las fuerzas políticas confíen en la educación como motor de un nuevo modelo de desarrollo con crecimiento y justicia social” (Filmus, 2012, p. 12), lo que significaba que los legisladores acompañen el objetivo de elaborar y mantener en el tiempo, políticas educativas inclusivas, sea cual fuere el partido político.
En el contexto de los debates parlamentarios llevados a cabo a partir del 16 de noviembre de 2006, el Poder Ejecutivo nacional envió al Congreso de la Nación el proyecto de ley denominado: “Ley de educación Nacional. Hacía una educación de calidad para una sociedad más justa”.A partir del ingreso de dicho proyecto, como se ha mencionado con anterioridad, se realizaron reuniones con la Comisión de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología, para realizar consultas con el Ministro Filmus y realizar cambios relacionados con el punto de vista de la norma, temas de redacción, incorporación de incisos, etc. El 6 de diciembre el proyecto fue aprobado en el Senado y el 14 del mismo mes en la Cámara de Diputados.13
Dicha ley fue estructurada, además de los diferentes niveles, en ocho modalidades que son opciones curriculares de la educación común. Esas modalidades son: “la educación técnico profesional, la educación artística, la educación especial, la educación permanente de jóvenes y adultos, la educación rural, la educación intercultural bilingüe, la educación domiciliaria y hospitalaria, y la educación en contextos de privación de la libertad” y pueden ser entendidas, como consideran algunos autores, como contenidos específicos, formas de educación, tipos de escuela o servicios de apoyo (Nosiglia, 2006).
En torno a la modalidad de la educación rural, los debates, llevados a cabo en ambas cámaras del congreso, se asociaron a amplias discusiones acerca de la planificación territorial, la justicia social y la equidad educativa. Tal cómo expreso la senadora Bar (2006):
La educación rural. Fíjese, señor presidente, que todas las provincias tienen escuelas rurales, pero nunca estuvieron en una ley que asegure la educación hasta el secundario. ¿Cómo vamos a hacerlo? Indudablemente, con nuevos recursos y estrategias, formas de organización flexibles, a distancia, diseños institucionales que permitan el aprendizaje de capacidades, con la participación de la familia, del medio, con la articulación de las acciones de otros ministerios. El Ministerio de Educación no puede solo; tienen que contribuir los ministerios de Desarrollo Social, de Trabajo, de la Producción. Tiene que estar el Estado como muy bien se sustenta en los principios garantes (p. 16).
En este contexto, los que se expresaron sobre la educación rural coincidieron, mayoritariamente en una serie de propuestas para tratar en relación a la: ampliación de la jornada completa, sostén de las escuelas rurales, cualquiera fuera la matrícula existente, diseño curricular acorde a las zonas rurales, estructura pedagógica y administrativa diferenciada, ampliación de oferta de escuelas rurales de nivel medio. Por último, entre las sugerencias más importantes se encontraban la elaboración de material pedagógico, específico, dirigido para casos de educación rural con posibles enseñanzas presenciales y semipresenciales.
Cabe mencionar que en relación a las propuestas de cambios y a la incorporación de la educación rural no fueron pocas las tensiones que tuvieron que resolver entre las partes, tanto en el ante proyecto de ley como para la finalización de dicha ley. Por ejemplo, en lo que luego formó parte de los artículos 49- 51 de la ley, la problemática de cómo garantizar una calidad educativa igualitaria en contexto de aislamiento territorial como los que se encuentran en ámbitos rurales, y cómo mantener y resolver la oferta educativa y la calidad educativa, en donde por obvias razones concurren pocos estudiantes y de edades dispares.
Por lo cual los debates se orientaron, específicamente a las políticas territoriales, sociales y ambientales de la Argentina, observándose un consenso en relación a la necesidad de que se creen y sostengan estrategias que impidan que continuaré un proceso de concentración de población y urbanización, para lo cual, era necesario generar una mejor calidad de vida para los que son parte del medio rural como menciona la senadora Graciela Bar (PJ): “Tiene que estar el Estado, como muy bien se sustenta en los principios garantes. Por lo tanto, para asegurar la educación rural el Estado no podrá obviar becas, comedores escolares, redes intersectoriales, recursos pedagógicos y materiales” (Cámara de Senadores, 2006, p. 16).
Un dato relevante dentro de las propuestas para la educación rural y que surgió durante los debates, es que dicha modalidad requiere una mayor inversión, comparado a la educación urbana. En relación con ello, se procuró enfatizar la idea de “justicia social”, y que, para ser un modelo de país integrado territorialmente, era necesario implementar políticas públicas que lo permitieran.
Por otro lado, en relación a la educación de jóvenes y adultos para la modalidad rural, se suscitó, también, un importante debate con el apoyo de sectores extrapartidarios al proyecto- como fue el de la senadora Amanda Isidori, UCR- en relación a su importancia para poder avanzar hacía una verdadera igualdad de posibilidades: “Existe una fuerte promoción de la igualdad, de la equidad y de la calidad que atraviesa todo el proyecto” (Cámara de Senadores, 2006, p. 8).
En este caso, se buscó superar las miradas tradicionales que se limitaban solo a un proceso de alfabetización, haciendo hincapié no solo en una educación inicial sino en la idea del ejercicio del derecho a la educación a lo largo de toda la vida. Para ello las ideas y contribuciones que surgieron durante los debates tenían que ver principalmente con la: ampliación de oferta, implementación de políticas públicas que favorecieran la capacitación e inserción en el mundo laboral y cómo algo novedoso la implementación de un sistema de “acreditación de conocimientos adquiridos en su experiencia laboral para aquellos que no hayan completado su educación en el sistema formal” (Filmus et al; 2012: 119). Cabe destacar que las discusiones respecto a la educación de adultos y jóvenes para la modalidad rural estuvieron contextualizadas por las profundas transformaciones que sufrieron las matriculas de dicha modalidad. El crecimiento económico de los últimos años y una mayor oferta laboral y obviamente la ampliación de los años de escolaridad, hicieron que descendiera la edad promedio de los estudiantes y que muchos de ellos pudieran completar dichos estudios con la experiencia laboral.
Destacamos que, entre las principales características de la LEN, están la jerarquización y el reconocimiento de los espacios educativos rurales, que conllevó una revalorización de la diversidad de los sujetos de la educación y de la multiplicidad de alternativas pedagógicas, buscando como objetivo principal el cumplimiento de una verdadera igualdad de oportunidad para todos y todas.
12 El 16 de noviembre de 2006, el Ministro de educación, Daniel Filmus, a través de un discurso realizó la presentación de la Ley de Educación en Casa de Gobierno.
13 Si bien, el único proyecto de ley debatido y luego promulgado en ley fue el presentado por el oficialismo, cabe resaltar que hubo legisladores de diferentes bloques que presentaron diversos proyectos de Ley que no fueron tenidos en cuenta.
En este contexto, cabe destacar, la importancia de la educación rural, debido a que la misma debe cumplir el rol de sostener la estructura socio productiva y el arraigo rural, pero también debe ser base importante en la preparación integral de los estudiantes, para elegir su propio camino al egresar en cuanto al estudio superior o la salida laboral.
En relación a ello, nos resulta importarte remarcar el recorrido histórico efectuado a través de las dos últimas leyes nacionales educativas, en relación a la importancia y lugar que tuvo y tiene la educación rural en cada época. En principio, se puede señalar, que la Ley Federal de Educación (1993) no dejó de manera implícita a dicha modalidad educativa, lo que significa que no formó parte de su articulado. Aunque algunos autores consideran que, en la Ley Federal de Educación, en el Capítulo 1, artículo 5, se hace referencia a que el Estado nacional deberá fijar los lineamientos de la política educativa respetando derechos, principios y criterios, pudiendo aplicarlo a que la educación rural tendría que inclinarse al fortalecimiento de una identidad nacional, haciendo énfasis en las idiosincrasias locales, provinciales y regionales. Llevarlo a cabo fue muy difícil, en principio porque dicha ley se constituyó como un instrumento de política para direccionar la educación, estableciendo nuevos criterios de gestión que significaban la responsabilidad individual y un corrimiento material por parte del Estado, lo que implicaba soltar la responsabilidad directa por la prestación educativa, también, en ámbitos rurales.
Por otro lado, si bien la Ley Federal de Educación estableció una nueva estructura académica que extendía a 10 años la obligatoriedad escolar, con el pasar de los años y la implementación de las políticas neoliberales generó un cambio negativo, que implico que, si bien se generaba un crecimiento de la inserción escolar, éste vino acompañado de una mayor exclusión. En este contexto, la educación rural se encontraba dentro de los sectores más excluidos y empobrecidos que vieron afectadas la continuidad escolar y para los cuales el Estado solo tomó medidas asistenciales que no daban una solución real a dicha problemática.
Por su parte y a diferencia de la Ley Federal de Educación, la Ley educativa nacional N° 26.206 fue pensada e implementada para poner al Estado con la función de un Estado igualitario. Poniendo igualdad donde el mercado excluyó. Lo que significaba incluir a la educación rural. El Estado, a través de la implementación de dicha ley se hizo cargo de reparar las desigualdades sociales. Para lo cual, fue fundamental la importancia que asumió el concepto de “igualdad” educativa, dado que otorgó un valor diferencial a este nuevo modelo educativo, implementado durante el gobierno kirchnerista y en la que la educación rural se encuentra inserto, permitiendo de esta manera que todos los argentinos, independientemente de su condición social o pertenencia regional, como era el sector rural, sean parte.
Como se ha mencionado, la conformación del sistema educativo, desde fines del siglo XIX, ha buscado una educación integrada, que no solo transmitiera conocimientos, valores, principios y cultura, sino que permitiera desarrollar y transmitir, a través de la escuela, diferentes capacidades dirigidas al sujeto.
La reforma legislativa, implementada con la última ley educativa logró, en ese contexto, visibilizar un nuevo modelo educativo federal que permitió garantizar, no solo un acceso y permanencia, y una calidad educativa para sectores urbanos, sino que les asegurara a varios sectores, como el “rural” una educación de calidad y en donde la educación no fuera vista solo como un derecho, sino, también como un derecho social.
Por lo cual es necesario resaltar la importancia de esta nueva ley educativa nacional, que buscó a través del planeamiento de las políticas educativas territoriales visibilizar a la “educación rural”. Para ello fue necesario llevar a cabo un proceso que reconoció las pluralidades culturales y sociales en el ámbito educativo. Es en este contexto, en donde las diferentes modalidades educativas, dentro de las cuales se encontraba la educación rural, habían sido uno de las principales demandas de diversos sectores de la sociedad civil y la comunidad educativa, finalmente evidenciada en los debates parlamentarios que dieron fin a la nueva ley educativa en el 2006.
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Decreto N° 635/2006. Poder Ejecutivo Nacional. Convocase al conjunto de los actores del sistema educativo para la elaboración de un proyecto de Ley Nacional de Educación, 22 de mayo de 2006.
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